Así, en términos
aproximados, podemos decir
que existe GdR
cuando los actores locales, solos
o en relación
con otros actores
externos, se implican
en un proceso que logra reducir el nivel de riesgo local y establecer las condiciones para que esa reducción sea sostenible, es
decir, la integran plenamente en los procesos de desarrollo local.
Marco Conceptual: Una Visión de Futuro:
La Gestión del Riesgo
De la ocurrencia de desastres a la gestión del desarrollo
La magnitud de los daños
y pérdidas humanas y materiales asociadas con el impacto del Huracán
Mitch
en América
Central, y con los terremotos en El Salvador en 2001, tuvo como
consecuencia una reflexión
seria, y un
álgido debate
sobre los
factores ajenos
a los
eventos físicos
en sí,
que podrían ayudar
en explicar los niveles
de destrucción y el desquiciamiento sufrido en
la economía
y
sociedad. Pocos analistas
se amarran
hoy en día a la idea de que es la magnitud, intensidad
o duración
de los eventos
físicos, lo que permite
explicar por
sí solo
el nivel de daño
sufrido. Más bien,
la tendencia dominante ha
sido la de
encontrar una explicación
en el conjunto
de las
condiciones económicos, sociales y ambientales existentes,
en el
momento del
impacto. De
ahí, el
constante debate y reflexión
que se ha dado en torno a la llamada
vulnerabilidad social o humana como factor explicativo del daño.
Esta línea de indagación, que pone el énfasis en las condiciones preexistentes de vulnerabilidad de la sociedad, eleva el concepto de
“riesgo”
a una posición central en el análisis
del desastre
y
en la
búsqueda de
esquemas de
intervención y acción
que permitan pensar
en la reducción de las posibilidades
de desastres de tal
magnitud, en el futuro.
El desastre se concibe entonces, más en términos de la concreción o actualización
de condiciones de riesgo preexistentes
que
como una manifestación de la "furia" de la
naturaleza y de impactos inevitables.
La inquietud
en cuanto
al riesgo
y vulnerabilidad
preexistentes se expresa
de forma
indiscutible en la
manifiesta búsqueda de una
estrategia de desarrollo basada en procesos
de reconstrucción con “transformación”. Esta idea implica como componente fundamental, la
reducción de la vulnerabilidad
existente, y la promoción
de esquemas
de transformación
de la
sociedad que impide n la
construcción en el
futuro de
nuevas condiciones
de vulnerabilidad
para la población.
La reducción en,
o el control de la construcción
de vulnerabilidad y, en fin, del riesgo en la sociedad,
y la opción de reducir así los futuros daños asociados
con el impacto de diversos fenómenos físicos de origen natural o antropogénico, constituye un elemento fundamental,
y uno
de los factores que deberían
de definir el “desarrollo
”. Difícilmente se podría
pensar en
desarrollo si esto se
acompaña por
un aumento
en los niveles
de riesgo en la sociedad
y, en consecuencia, en las posibilidades
de daños y pérdidas para la población
( Lavell,
1998; 1999).
Esto no solamente atañe a la problemática particular de los desastres,
sino también al riesgo
asociado con la enf ermedad y la desnutrición, el analfabetismo, el
desempleo
y la
falta de
ingresos,
la violencia, la drogadicción, la marginación y la
exclusión
social, entre otras condiciones objeto de
intervención y cambio en una sociedad en busca del desarrollo.
Una definición restringida de desarrollo
lo plantea
de forma
muy sucinta
y
elegante como “la reducción
de vulnerabilidades (o de riesgo) y el aumento de las capacidades” de la sociedad
(Anderson and Woodrow, 1989).
Aunque no abarca
en toda su extensión los proc esos
que el
desarrollo involucra, esta
definición tuvo el
mérito de
introducir el riesgo
como parte
consustancial al desarrollo y señalar el camino a seguir en el proceso de comprensión cabal del problema.
El proceso a través
del cual
una sociedad,
o
subconjuntos de una
sociedad, influyen positivamente
en los
niveles de
riesgo que
sufren, o
podrían sufrir, está
captado en
la idea o noción genérica de la
“Gestión
del Riesgo” o, más precisamente, la “Gestión de la
Reducción del Riesgo” ( Wilches
Chaux, 1998) . Esta
gestión, que
tendrá sus características, estrategias e
instrumentos particulares, debe ser considerada en su esencia
como un
componente intrínseco y
esencial de la
gestión del
desarrollo y del desarrollo territorial y ambiental.
Todo proceso de desarrollo, de transformación territorial
y ambiental
debe
ser informado por un proceso de análisis
y control
sobre los factores de riesgo existentes o posibles.
La gestión
de la reducción de riesgo comprende
un componente esencial de una
nueva visión del
tema de los
desastres, una visión
que debe
convertirse en una acción
y enfoque
permanente. En este sentido, el factor
de riesgo debe transformarse
en un punto de referencia
y
parámetro que informa la planificación e instrumentación de todo proyecto
de desarrollo. Por
lo tanto,
debe asumir
la misma
posición e
importancia que durante
los últimos años se ha dado en la gestión del desarrollo,
el enfoque
de género y la consideración del impacto ambiental de nuevos proyectos.
Riesgo, desastre y desarrollo.
Con referencia a
la problemática particular
de los
desastres, el “riesgo”
se refiere
a un contexto caracterizado por la probabilidad de pérdidas y daños en el futuro,
las que van desde las
físicas hasta
las sicosociales
y
culturales. El riesgo
constituye una posibilidad y una
probabilidad de daños
relacionados con la
existencia de determinadas
condiciones en la
sociedad,
o en
el componente de
la sociedad bajo consideración (individuos, familias,
comunidades, ciudades,
infraestructura productiva,
vivienda etc.).
El riesgo
es, en consecuencia, una condición
latente que
capta una
posibilidad de pérdidas hacia
el futuro.
Esa
posibilidad
está
sujeta
a análisis y medición en
términos
cualitativos y cuantitativos.
La existencia de riesgo, y sus características pa rticulares,
se explica por la presencia
de determinados factores de riesgo.
Estos se clasifican,
en general, en factores
de amenaza y
factores de
vulnerabilidad.
Una “amenaza” refiere
a la posibilidad
de la ocurrencia de un evento físico que puede causar algún tipo de daño a
la sociedad. La “vulnerabilidad” se refiere a una serie de características diferenciadas de la sociedad, o subconjuntos de la
misma, que
le predisponen
a sufrir
daños frente
al impacto
de un evento físico externo, y
que dificultan su posterior
recuperación. Es sinónimo de debilidad
o fragilidad,
y la antítesis
de capacidad y fortaleza. La vulnerabilidad es en fin la propensión
de una sociedad de sufrir daño o de ser dañada, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente.
La variedad de
amenazas que
potencialmente enfrenta
la sociedad
es muy
amplia y tiende a aumentar
constantemente. Incluye
las que
son propias
del mundo
natural, como
son las asociadas con la dinámica geológica, geomórfica, atmosférica y oceanográfica (por ejemplo,
sismos, deslizamientos
de tierra,
huracanes y tsunamis); las que son de naturaleza seudo o
socio-natural,
producidas como resultado de la intersección
o relación
del mundo
natural con
las prácticas
sociales, como son
muchos casos de inundación,
deslizamiento y sequía.
En estas, la deforestación,
cambios en los patrones
de uso del suelo
u otros procesos sociales,
crean
o amplían las condiciones
de amenaza;
y las antropogénicas , producto
de
la actividad humana,
como son
los casos de
explosiones, conf lagraciones,
derrames de
materiales tóxicos, contaminación
de aire, tierra y agua por productos
industriales etc.
Este rango de
tipos genéricos
de amenaza,
que se
amplía notoriamente
al llegar
a los distintos y
multiples tipos específicos, se complica por posibles
efectos de concatenación o
sinergia
que sirven para crear
amenazas complejas.
Así, por ejemplo, la amenaza sísmica o la asociada con huracanes y tormentas tropicales puede concatenarse
y ser detonador
potencial en un tiempo y espacio particular de la ruptura de
presas, deslizamientos e inundaciones, conflagraciones y el
derrame de
sustancias peligrosas. A pesar
de los
orígenes diversos
de los
fenómenos físicos
que se clasifican como amenazas, es
importante destacar que
toda amenaza
es construida socialmente. O sea, la transformación
de un
potencial evento
físico en
una amenaza
solamente es posible
si un componente de la sociedad está
sujeto a posibles daños
o pérdidas.
De lo contrario,
un potencial
evento físico,
por grande
que sea,
no se
constituye en una “amenaza” propiamente dicha, aunque con la introducción de distintas dinámicas sociales puede evolucionar para constituir una amenaza en el futuro (Lavell, 1996).
La vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a
través de distintos componentes o elementos,
cada uno resultado
de un
proceso social
particular. Algunas de
las manifestaciones
o
dimensiones prevalecientes de
la vulnerabilidad
se encuentran en la ubicación de población, producción e
infraestructura en áreas de potencial impacto;
la inseguridad
estructural de las
edificaciones; la falta
de recursos
económicos, de autonomía y de capacidad
de decisión de la población,
las familias, las comunidades o las unidades
de producción, que les permiten hacer frente a contextos
de amenaza o de recuperarse después del
impacto
de
un evento físico determinado; la
falta de
una sociedad organizada
y
solidaria; la existencia
de ideologías
fatalistas y la ausencia
de educación ambiental
adecuada; la
ausencia de
instituciones o organizaciones que
vele n por
la seguridad
ciudadana y que
promuevan la
reducción y control
de riesgo.
Todas estas expresiones
de la
vulnerabilidad y otras, se
interrelacionan para producir
una serie ilimitada
de matrices
de vulnerabilidad y riesgo
global, escenarios
diferenciados en
el tiempo, en el espacio
y con
referencia a grupos, sectores o estratos sociales
distintos. ( Wilches Chaux, 1993)
El riesgo solamente puede existir al
concurrir tanto una amenaza, como determinadas condiciones de
vulnerabilidad. El
riesgo se crea
en la
interacción de amenaza
con vulnerabilidad, en un espacio y
tiempo particular. De hecho, amenazas y vulnerabilidades son mutuamente
condicionadas o
creadas. No puede existir una amenaza sin la existencia
de una sociedad
vulnerable y viceversa.
Un evento físico de la magnitud
o intensidad que sea no puede causar un daño social
si no hay elementos de la sociedad
expuestos a sus
efectos. De
la misma
manera hablar
de la
existencia de vulnerabilidad o
condiciones inseguras de existencia es solamente posible
con referencia a la presencia
de una amenaza
particular.
La magnitud del riesgo siempre esta en función de la magnitud de las amenazas y las vulnerabilidades, las cuales, de igual manera que el riesgo, constituyen condiciones latentes
en la sociedad. O sea, la amenaza
es la posibilidad de ocurrencia de un evento, no el evento en si, y la vulnerabilidad
es la propensión de sufrir daño, no el daño en sí. Todas las
categorías se refieren
a
una potencialidad o condición
futura, aunque
su existencia es real como
condición
latente.
Más que la simple
operación de
enfrentar las
amenazas con
la vulnerabilidad de una sociedad
concreta o
una localidad, o
incluso una familia
o una
empresa, el
riesgo debe entenderse como
la probabilidad que
pueda suceder
un evento
dañino causante
de pérdidas
y perjuicios sociales, psíquicos, económicos o ambientales. El
riesgo
puede tener
diversos grados y afectar diversos
aspectos. Puede
tenerse un alto riesgo
de sufrir daños materiales,
pero un
bajo riesgo
de destrucción
de la red de apoyo social.
Incluso el alto riesgo frente al daño material podría implicar,
si es conocido y comprendido, un mejoramiento
sustancial en el nivel de riesgo, es decir una reducción de este, en relación con
los impactos
psico-sociales
que pueda
sufrir en
un plazo
determinado o en el
ciclo de la vida un individuo, familia, comunidad,
ciudad, país o región. Es decir puede
haber también
un
riesgo
claramente diferenciado según escalas, lo
mismo
que
riesgos
en relación
con los
encadenamientos sucesivos que
pueden
surgir a
partir de un
impacto particular. Riesgo
es también una ‘apuesta a futuro’, es decir la escogencia de convivir con
determinadas condiciones
que pueden
producir o producen
beneficios múltiples y altos, a sabiendas
de que podría perderse en un momento, o luego de un período,
no solo los beneficios que se obtendrían, sino también parte de lo que se invirtió.
Riesgo es entonces
también un
‘cálculo de
costos y
beneficios a obtener
en tiempos determinados’. Aquí
la oportunidad es
lo importante: decidir
que obtengo ahora tal beneficio
o beneficios
en tal
magnitud y
luego los costos
se extienden
a lo largo de siglos
o
generaciones. Riesgo es
también la
obtención de
un usufructo
inmediato de condiciones deseables frente a la
expectativa de
que no
haya que
pagar el
costo, finalmente, o que lo
paguen otros.
Más que
la simple
enumeración de amenazas
y ‘vulnerabilidades’, la gestión del riesgo debe implicar un análisis de todas esas expectativas
y
beneficios que se
obtienen o desean
obtener en
lo inmediato, frente
a la posibilidad real o a más largo
plazo de sufrir daños o tener pérdidas.
El riesgo, producto
de la
interrelación de amenazas
y vulnerabilidades
es, al
final de cuentas, una construcción social,
dinámica y cambiante
, diferenciado
en términos territoriales y sociales. Aun cuando los
factores
que
explican
su
existencia
pueden encontrar
su origen
en distintos
procesos sociales
y en
distintos territorios, su
expresión más nítida es en el
nivel micro social y territorial o local. Es en estos niveles que el riesgo se
concreta, se mide,
se enfrenta
y se
sufre, al
transformarse de una
condición latente en una condición
de pérdida, crisis o desastre.
Un desastre es el fin de un proceso, a veces muy largo, de construcción de condicionesde riesgo en la sociedad.
El desastre es la realización o concreción de las condiciones deriesgo preexistentes en la sociedad.
Esta realización
ocurre en
el momento en
que un determinado evento físico, sea este un huracán, sismo, explosión, incendio, u
otro ocurre y con ello
muestra las
condiciones de vulnerabilidad existentes,
revela el riesgo
latente y lo
convierte en un
producto, con consecuencias
en términos
de pérdidas
y daños.
Con el impacto
y
la generación
de las
condiciones de
desastre automáticamente se conforman otros escenarios de riesgo en las zonas y poblaciones afectadas que difieren sustancialmente de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando incorporan elementos y
componentes importantes de los mismos. La dinámica y
la expresión particular
del rie sgo
existente con anterioridad
ha sido
modificada y presentara nuevos desafíos
para la
sociedad. El riesgo,
las amenazas
y vulnerabilidades
son dinámicas
y cambiantes
a lo largo del
tiempo, y
no pueden ser
objetos de
análisis y
de acciones estáticas.
La construcción social del riesgo: procesos sociales y transformación de la sociedad.
La vulnerabilidad y
las amenazas, los
factores del
riesgo, se
manifiestan en condiciones concretas
de existencia
humana o
físicas. Son palpables,
analizables y muchas
de ellas factibles
de medir.
Se expresan
en condiciones de
vida inseguras
para la
población (Blaikie
et al., 1996). A
la vez, son dinámicas y
cambiantes y
potencialmente modificables o
transformables. Las condiciones inseguras de vida, reflejadas en múltiples contextos particulares asociados con la localización de la población y
la producción, son productos
de procesos
sociales concretos
e
históricos. (Wilches Chaux, 1998).
Entre ellas
se pueden indicar
las características físicas de las estructuras,
la falta de ingresos,
la desnutrición
y
la enfermedad,
el desconocimiento del
medio ambiente circundante
y de
su comportamiento,
la falta
de principios
de organización
solidaria y procesos de participación en la toma de decisiones
que afectan
la vida de las
personas, las ideologías
fatalistas que inmovilizan u
obstaculizan la búsqueda de alternativas seguras y las expresiones culturales inadaptadas a las realidades
modernas.
De acuerdo con el modelo de vulnerabilidad propuesto por Blaikie et al, estas condiciones son
producto de procesos dinámicos que derivan de los modelos dominantes
de organización,
ordenamiento y transformación
de la
sociedad, o lo
que comúnmente se denominan “estilos” o
“modelos” de desarrollo. Los procesos dinámicos se concretan en modalidades
particulares de transformación rural, urbanización, crecimiento y
distribución poblacional, explotación de los recursos naturales,
organización y participación
social, acceso
al, y
distribución del ingreso,
entre otros. Las
condiciones inseguras de
vida y
vulnerabilidades se construyen
o se
generan como producto
de estos procesos
dinámicos. El problema de riesgo
es entonces, un problema íntimamente relacionado con el desarrollo o
la falta del desarrollo. Los desastres
son indicadores
de insostenibilidad
en los
procesos de
gestión del
desarrollo y de gestión ambiental (Cuny,
1983; Wilches
Chaux, 1998;
Lavell, 1998
y
1999). En consecuencia la reducción del riesgo debe fundamentarse en la modificación transformación de
las condiciones
que generan
el riesgo
o, en
su caso,
y
de forma suboptima, en el control externo de los
factores del riesgo.
La ubicación de
la población
de escasos
recursos en
zonas físicamente
inestables o sitios de ocurrencia
normal de
deslizamientos, crecidas y fenómenos
de gran
impacto, así como
las formas
inseguras de construir
son productos
de procesos
de marginación del mercado de tierras formales y seguras y la falta de acceso a sistemas y materiales de construcción adecuadas a
las condiciones ambientales imperantes. La falta de ‘resiliencia’ económica asociada con la pobreza se deriva de los
procesos de exclusión de
la población de
los beneficios
del desarrollo.
Las altas
tasas de
deforestación son producto de la búsqueda de la ganancia a corto plazo o de la búsqueda de elementos que garanticen la supervivencia
de los pobres y su acceso a la vivienda
y la energía.
La falta de organización social de la población y de participación directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias vidas se relaciona con los mecanismos centr alizados
de control
y
decisión política.
Ninguna de
estas situaciones
que fomentan las
vulnerabilidades y amenazas
son producto
del azar
o
la falta
de información y conocimiento. Son construidos por la sociedad en el curso de sus procesos
de cambio y transformación.
Riesgo y Territorio
El riesgo global, total
o de desastre
se manifiesta en territorios definidos y circunscritos, y es sufrido por individuos, familias, colectividades humanas, sistemas productivos o infraestructuras ubicados en sitios de terminados. Los desastres tienen una expresión territorial
definido que
varía entre
lo muy local
hasta cubrir
vastas extensiones
de un
país o varios países.
En el
caso de
los grandes
desastres asociados
con eventos
como el Huracán
Mitch es
interesante verlos no
como un
sólo desastre
sino más
bien como
un número grande
de pequeños
o
medianos desastres
afectando de forma
diferenciada a numerosas comunidades,
familias, zonas
o
sitios, todas
relacionadas con el
mismo macro fenómeno físico (un huracán, sismo, inundación, etc.), pero mostrando diferencias importantes,
producto de
la forma
particular en que
el evento
físico interactúa
con la vulnerabilidad
local. Lo
que puede
parecer y ser
tratado como
un solo
desastre por
parte de los
gobiernos
de
los países o por los
organismos
nacionales e internacionales de respuesta o
de emergencia, toma la forma de múltiples desastres distintos para los pobladores y
comunidades afectadas y
los organismos locales de respuesta. La vulnerabilidad
es diferenciada
en el
territorio con relación
a
grupos humanos
distintos. ( Maskrey, 1998; Lavell, 2000).
A pesar de que él o los desastres,
tienen una circunscripción territorial definido, que puede denominarse el
"territorio del impacto"
y
que el
riesgo se
manifiesta
en esos mismos espacios, los
factores causales
del riesgo
y de desastre, tanto
eventos físicos
como los componentes distintos de la vulnerabilidad, no tienen necesariamente la misma circunscripción
territorial. El " territorio de
la causalidad"
tiende a diferir
sustancialme nte muchas
veces del territorio
del impacto, aun cuando frente a otros factores
particulares sí coinciden.
En el caso de
las amenazas
hacemos referencia
a procesos
como la deforestación
de las altas
cuencas de
los ríos
que contribuyen
a
las inundaciones en
las cuencas
bajas, las descargas
de las presas río arriba
con los mismos efectos, la creación de presas artificiales en
las montañas
por depósitos
de maderas
las cuales,
al romperse,
causan inundaciones repentinas
río abajo,
o
la contaminación industrial
de los
cauces fluviales
con impactos negativos, a muchos
kilómetros
de
la fuente
de la
contaminación. En
el caso
de la vulnerabilidad la
incidencia
de
políticas nacionales forjadas
en las
ciudades
capitales o fuera del
país, referidas
a
asuntos como
la inversión pública,
el manejo
ambiental, los estímulos a la
producción
y la
reconversión, la
descentralización y el
fortalecimiento municipal, los fondos
de inversión
social, la
participación popular,
etc., tienen
impactos en los
ámbitos locales
y
familiares,
lejos de
los centros
de decisión
política. Finalmente, en lo que se refiere
a la coincidencia territorial de las causas e impactos de los desastres, mención
se puede hacer de las formas
en que la inadecuada
construcción de diques altera los caudales
de los ríos resultando
en nuevos
patrones de inundación,
la manera
en que la ausencia de
planes de
ordenamiento territorial y de
controles
sobre
la localización de viviendas
e
infraestructura impuestas por
los gobiernos
locales tiene
repercusiones severas en términos del riesgo en el nivel local, o de la forma en que el bloqueo de alcantarillados o cauces
fluviales por el
depósito de
basuras domésticas
e industriales
causa episodios
de inundación en
sus cercanías.
Múltiples otros ejemplos
de la
coincidencia y diferencias territoriales en
la
causalidad y en el impacto pueden encontrarse.
Una consideración de
los niveles
territoriales diferenciados en
cuanto a
la causalidad y
el impacto reviste
gran importancia
en términos
de la
gestión de
soluciones tendientes a la reducción del riesgo y
la vulnerabilidad. Significa una intervención, negociación y decisión
política que desborda los niveles locales afectadas, llegando a
los niveles regionales, nacionales o
hasta internacionales. Significa que avances sustantivos en la reducción solamente pueden lograrse considerando un marco territorial amplio y adecuados niveles de
coordinación intersectorial. Lo
local enfrenta
severas limitaciones
en lo que se refiere a la reducción del riesgo global y el riesgo de desastre
por eventos físicos determinados.
Desde otra perspectiva
espacial o
territorial, es importante
también considerar
la forma
en que el
uso del
territorio y sus recursos
puede obedecerse a lógicas
y
racionalidades territoriales distintas, a veces
satisfaciendo necesidades eminentemente locales, otras veces regionales, nacionales o internacionales. Así,
tomando
ejemplos derivados de
un análisis
preliminar de la problemática del Bajo Lempa por ejemplo, es claro que el uso que se hace del
recurso agua
para fines
de generación
de electricidad obedece a una lógica nacional
más que local y en consecuencia,
el cálculo de riesgo aceptable
que influye en la decisión
de abrir compuertas para salvar la facilidad productora
esta regida por otra lógica que la
de proteger
o
salvaguardar las poblaciones
de la cuenca
baja, de
inundaciones y pérdidas. De igual forma,
el recurso boscoso
que significa el Bosque de Nancunchiname
o los bosques salados de la Bahía de Jiquilisco se pueden considerar
de formas distintas
si la racionalidad que
impera en
su manejo
deriva de
intereses internacionales, nacionales o locales.
El uso y función
particular que se da al recurso diferiría de acuerdo con el actor de la decisión. Conservación versus uso productivo, explotación versus manejo sostenible , etc., se
perfilan como
opciones distintas
de acuerdo
con necesidades
y
demandas distintas. La
compatibilización de
estas demandas "territoriales" y sociales
distintas
constituye un reto importante
en el manejo del territorio
y en la reducción
del riesgo para los pobladores de la zona.
Hacia una estrategia de gestión del riesgo.
El Concepto General
Un modelo de
desarrollo y transformación
de la
sociedad, que
parte del
análisis de
las experiencias ya sufridas
en múltiples
sitios con
el solo impacto de un fenómeno
físico, debe plantearse
como directriz
global la gestión
de las
diferentes formas de
riesgo que asumirían
las localidades
en forma
específica, y la
sociedad como
un todo.
Ello no significa simplemente reducir la
vulnerabilidad o mitigar las
amenazas,
sino también plantearse
y tomar
decisiones colectivas sobre
los niveles
y formas
de riesgo
que se pueden
asumir como
aceptables en un
período determinado
y los
cambios que
deben impulsarse para evitar
las consecuencias
que podría
tener la ocurrencia efectiva del daño al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o comunidad.
El balance histórico permite
observar cómo se han asumido
riesgos en grados
y formas cuyo costo efectivo luego se
lamenta
profundamente y se
asume
con
un altísimo sufrimiento social. Además, se han asumido riesgos sin la información mínima apropiada para medir la magnitud y
la profundidad que podrían tener los daños efectivos, de manera que el costo es mucho más alto que el riesgo supuesto. En casos concretos
ello implica
que los
aparatos de
seguridad definidos frente
al riesgo
no han sido suficientes. En términos financieros ello puede causar la quiebra de los instrumentos
de seguridad
(como empresas
de seguros)
cuando los
hay. Cuando
no se ha ni siquiera
construido
tales instrumentos
ello significa
que las
pérdidas simplemente se
asumen sin
tener reservas
mínimas para
sobrevivir al daño
y
los individuos, las empresas,
las comunidades
e incluso
las cuencas
terminan por
perecer o
sufrir daños irreparables.
Un modelo de
gestión
de riesgos consiste
en
construir
la
información
mínima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras, sociales, psicológicas, emocionales, etc.) que permitirían la supervivencia en condiciones adecuadas, a pesar
de la
ocurrencia
de
los impactos previstos como
probables
en períodos
de tiempo
también previamente
establecidos. Ello
implica entonces
la puesta en
contacto de
los diversos
sectores involucrados
no solo
para construir
la información, sino también para determinar
las tareas
que se requieren
para
construir
las reservas de recursos
y las opciones
de respuesta en diversos
plazos de manera
que se alcancen los niveles de bienestar deseados en el corto plazo, pero sin sufrir costos y
daños irreparables en otros plazos. Ello por supuesto también implica no solo costos financieros para el diseño y construcción de tales instrumentos, sino el desarrollarlos en condiciones
también rentables
desde el punto
de vista social,
no solo desde
el punto de vista individual (en el largo
plazo no
solo la organización
‘aseguradora’ debe sobrevivir, sino
también la
sociedad y
los clientes individuales
de tal
‘aseguradora’). Gestión del riesgo,
en fin, significa un proceso
social
de puesta en contacto y un diálogo permanente evaluativo de los
cambios progresivos tanto
del riesgo
como de
los instrumentos de aseguramiento social frente al daño probable.
La gestión del
riesgo no
es solo la reducción
del riesgo,
sino la comprensión
que en términos
sociales se
requiere de
la participación de los
diversos estratos,
sectores de interés
y
grupos representativos
de conductas
y
modos de
vida (incluso
de ideologías
y de
perspectivas del mundo,
la vida, la religión)
para comprender
como se construye
un riesgo social,
colectivo, con la
concurrencia de
los diversos
sectores de
una región, sociedad,
comunidad o localidad concreta. La
gestión del
riesgo no
es simplemente bajar la vulnerabilidad, sino la búsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin eliminar la obtención
inmediata de beneficios.
El enfoque de la Gestión de Riesgo se refiere a un proceso
social complejo a través
del cual se pretende lograr una reducción de los niveles de riesgo existentes en la sociedad y fomentar
procesos de construcción de nuevas oportunidades de producción y asentamiento en el territorio en condiciones de seguridad y sostenibilidad aceptables. El aprovechamiento de los recursos naturales y
del ambiente, en general, debe desarrollarse en
condiciones de
seguridad dentro
de los
límites posibles
y
aceptables para la
sociedad en
consideración. En
consecuencia, significa
un proceso
de control sobre la construcción o persistencia de amenazas
y vulnerabilidad.
Por lo tanto,
la gestión
no puede
ser reducida
a
la idea de
una obra
o una
acción concreta como
es por ejemplo,
la construcción de un
dique, una
presa o una pared
de retención para impedir
inundaciones y deslizamientos. Más bien
se refiere
al proceso por
medio del
cual un
grupo humano o individuo toman
conciencia
del
riesgo que enfrenta,
lo analiza
y lo entiende, considera las opciones
y prioridades
en términos de su reducción, considera los
recursos disponibles para enfrentarlo, diseña las
estrategias e instrumentos necesarios para
enfrentarlo, negocia su
aplicación
y toma
la decisión
de hacerlo.
Finalmente
se implementa la solución más
apropiada en términos
del contexto concreto
en que se produce o se puede producir
el riesgo. Es un proceso
especifico de cada
contexto o entorno en que
el riesgo existe
o puede
existir. Además,
es un proceso que debe
ser asumido por
todos los sectores de la sociedad
y
no como
suele interpretarse, únicamente por el gobierno o el Estado como garante
de la seguridad de la población. Aunque por supuesto el Gobierno y
el Estado tiene n
una primera responsabilidad en
el impulso y puesta
en práctica
de los
modelos
de
gestión que aseguren
el beneficio social. Aquí
es importante reconocer, por
ejemplo, que
una parte importante
del riesgo
que enfrentan
países y poblaciones
es producto
de la s acciones conscientes o inconscientes
del sector
privado y
sus agentes, a
veces avalado por
las políticas
públicas y a veces ignorando la normativa y legislación nacional.
Constantemente el proceso estará
informado por la idea
de “riesgo aceptable”. O sea el nivel
de protección que es posible
lograr y se considera pertinente en las
circunstancias sociales,
económicas, culturales y
políticas prevalecientes en la sociedad bajo consideración. Lo que es válido para un país, grupo social o
individuo no es necesariamente válido o
posible para otro.
Sin embargo,
cada grupo
debe estar
en la posición
de racionalizar
el grado
de riesgo
que enfrenta
y gestionarlo
en la
medida de sus posibilidades, de acuerdo
con su
propia percepción
del mismo
y
la importancia
que le conceda.
Como proceso, la gestión
del riesgo
no puede
existir como
una práctica,
actividad o acción aislada, es decir
con su propia
autonomía. Mas bien
debe ser
considerada como un componente
íntegro y
funcional del
proceso de
gestión del
desarrollo global, sectorial, territorial, urbano,
local, comunitario
o familiar;
y de la gestión
ambiental, en búsqueda
de la
sostenibilidad. Las acciones
e instrumentos
que fomentan
la gestión
del desarrollo
deben ser a la vez los que fomentan la seguridad
y la reducció
n del riesgo.
La Gestión
del Riesgo constituye un enfoque y
práctica que debe atravesar horizontalmente
todos los
procesos y actividades humanas. A la vez
también
constituye un eje
integrador
que
traviesa horizontalmente todas
las fases
del llamado “ciclo
o continuo
de los desastres”, el cual ha informado la organización
y práctica
de la gestión o manejo de los desastres hasta el presente. O sea, no se reduce a, nipráctica
de la llamada prevención
y mitigación
de desastres. Más bien, es un enfoque y práctica
que
orienta
estas actividades, además de
los preparativos, la
respuesta
de emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción.
El objetivo final
de la gestión es
el de
garantizar
que
los procesos de
desarrollo impulsados en la soc iedad se dan en las condiciones óptimas de seguridad posible y que la atención dado al problema de los desastres y la acción desplegada para enfrentarlos y sus consecuencias promueven hasta
el máximo el mismo
desarrollo. Es la continuación lógica,
la forma
más articulada
de fortalecer
las nociones
expuestas en
la idea de
la transición (o “puente”) entre la respuesta
humanitaria y el desarrollo
y en la idea de la reconstrucción con
transformación y desarrollo.
La gestión y su temporalidad.
La misma noción
de la “reducción de riesgo” trasmite
la idea de una acción sobre
algo ya existente.
Esta es
el significado
que se
ha dado
durante años
a la
práctica de
la “prevención y mitigación de desastres”. Sin embargo la práctica
de la gestión de riesgo va
mucho más allá de ser una práctica
“compensatoria” frente
a riesgos ya construidos y existentes, aun cuando no puede prescindir de estos elementos.
La gestión tiene dos puntos de referencia temporal, con implicancias sociales, económicas
y
políticas muy dist intos.
Un primer referente
es, efectivamente, el presente y la vulnerabilidad, amenazas
y
riesgo ya
construidos, los cuales
ayuda a revelar
o descubrir
eventos como
los terremotos
de enero
y febrero,
2001.. El
segundo referente temporal
se refiere
al futuro,
al riesgo nuevo
que la sociedad
construirá al promover nuevas
inversiones en infraestructura,
producción, asentamientos humanos
etc. Aquí
se trata
de
los niveles de
riesgo
que existirán con el
proceso
de
duplicación
de
la infraestructura y de
la población que
se pronostica
para los
próximos 30
años en América Latina. ( Lavell, 1997).
La gestión compensatoria
Con referencia a la
gestión “compensatoria”, aquella
que pretende
reducir los
niveles existentes de riesgo,
se enfrenta una
tarea de
proporciones o dimensiones enormes. De la misma manera en que Mitch descubrió
los niveles
de riesgo existentes
en Honduras y Nicaragua
en
particular, los
sismos
de
2001,
revelaron otras
tantas condiciones de vulnerabilidad y riesgo en El Salvador.
Es precisamente la magnitud
del riesgo
existente lo que ayuda
explicar la seria falta de políticas
por parte de los Estados a favor de su reducción.
La reducción se asocia con la idea de altas inversiones
en soluciones, con poco retorno
económico medible en el corto plazo o
dentro de los períodos de ejercicio de los gobiernos. El traslado de los cientos de comunidades en
riesgo, recuperación de
las
cuencas degradadas, reestructuración de
las edificaciones vulnerables, canalización y
dragado continuo de ríos, construcción y mantenimiento de
diques
y paredes de
retención
y múltiples otros mecanismos de reducción de riesgo, acompañado por los procesos de capacitación, participación, consenso
y
concertación necesarios, son
considerados como costos
exorbitantes y fuera del
alcance de
los gobiernos
y la población misma,
con la
excepción de
aquellos más solventes económicamente o más dispuestos
anímicamente.
Sin embargo, la Gestión
de Riesgo
si ofrece una
oportunidad de enfrentar
el riesgo existente. No se
pretende necesariamente
la eliminación
del riesgo
de forma
total. Esto es ilusorio como
meta. Pero,
si es posible
llegar a un estado
en que
el riesgo es
más manejable dentro
de los parámetros del riesgo aceptable
y los recursos
disponibles a los gobiernos,
comunidades, municipalidades,
empresas, familias u
otros actores sociales que generan o
sufren el riesgo. El aumento de la conciencia, la educación, la capacitación,
el mejoramiento de
los sistemas
de información,
previsión y pronóstico, de alerta
temprano y de evacuación, la
recuperación
de
cuencas
y pendientes, la limpieza
de canales,
calles y alcantarillados,
entre múltiples
otras actividades
no tienen que
tener necesariamente un
costo inalcanzable, especialmente si
se realizan
con la plena conciencia y participación de los grupos sociales afectables.
Ligar de forma
orgánica la
gestión de
riesgo a
los proyectos de
desarrollo local o comunitario impulsados hoy en día por múltiples ONGs, asociaciones de base comunitaria, gobiernos locales ofrece una oportunidad de
sinergia
que no debe ser despreciada.
No es
necesario crear comités
u organizaciones
para la
gestión del
riesgo, sino más
bien incorporar
esta idea
y práctica
en los
ya existentes,
sea cuál
sea su función. El riesgo se construye
en múltiples ámbitos y su gestión debe
estar presente
en los mismos.
La construcción
local y
comunitaria del poder
y el fortalecimiento de los niveles de autonomía de las distintas colectividades sociales constituye en sí un mecanismo de fortalecimiento de la gestión del riesgo.
Para que el riesgo se actualice y se exprese
no es necesario
esperar un desastre
de gran magnitud. Un número
importante de las zonas
de un país que
sufren un desastre
de magnitud han
sido avisadas
previamente por medio
del impacto
continuado de pequeños eventos-inundaciones,
deslizamientos, hundimientos, etc.- que
a veces aparecen como parte
de la
cotidianeidad de poblados,
comunidades y localidades. Pero
estos eventos son avisos del riesgo en que se vive, de la inestabilidad
y desequilibrio
en las relaciones de la
socie dad con su ambiente. Entre
más conscientes de las señales que hagan
estos eventos,
“no desastres”, y entre más veloz sea la respuesta
de la sociedad
en revertir los procesos que construyen estos riesgos, más posibilidades existen de
evitar
un
gran desastre
del futuro.
Finalmente, es necesario reconocer que con el impacto de un evento físico y
la concreción de una
condición de
desastre, como
el asociado
con el
Huracán Mitch,
el riesgo pre-existente
que fuera
revelado en
ese proceso
se transforma
y
las operaciones de emergencia se convierten en nuevas modalidades
de Gestión de Riesgo
en la medida que buscan
garantizar
la
seguridad
de
los pobladores afectados. La
atención
de
la emergencia, en la
medida en
que gestione
exitosamente el riesgo,
puede convertirse
en una oportunidad
para el
desarrollo, un puente
con el
desarrollo sostenible. El
estímulo de las
economías locales en lugar de su aplastamiento o
inundación con víveres innecesarios;
la canalización
de las
capacidades y organizaciones locales
en el
proceso de
respuesta humanitaria;
el estímulo
a
la rápida
concatenación de la
llamada fase
de “respuesta
inmediata”, con
las de
rehabilitación y reconstrucción; el
fomento
de
la autonomía y no de
la dependencia,
son otros
tantos mecanismos
de gestión
exitosa del riesgo
y de fomento
del desarrollo. Son mecanismos que se basan en el riesgo
existente pero que se manifiestan como ejemplos de gestión prospectiva del riesgo.
La gestión prospectiva.
Si bien es
cierto que
el riesgo
existente representa un
desafío de enormes
proporciones, el posible
riesgo futuro
representa un reto
insoslayable e impostergable.
El crecimiento poblacional y
económico combinado con la persistencia de múltiples amenazas ya existentes
y otras
nuevas que se construyen
en el entorno de la
sociedad
moderna y sus nuevas
tecnologías, muestran un
futuro
poco optimista si
los
procesos históricos y actuales no se modifican
de forma dramática. El rápido
proceso de urbanización que aún sufre América
Latina con
el crecimiento
desordenado de grandes ciudades y numerosas ciudades intermedias
emergentes señala un proceso
de concentración de riesgo cada
vez más urbano.
Evitar hasta
el máximo el riesgo
futuro, aún
dentro de
los parámetros
de modelos de
transformación de la
sociedad que
por si
tienden a generar
riesgo,
es una tarea
esencial. La sostenibilidad, sin control del riesgo, es imposible; el desarrollo sostenible sin ello es solo una consigna vacía.
El control del
riesgo futuro
es, aparentemente,
menos oneroso
en términos
económicos y sociales que la
reducción del riesgo
existente, dado que
no depende
de revertir procesos
negativos ya consolidados
en el
tiempo y
el espacio, sino
más bien
normar y controlar nuevos desarrollos.
Sin embargo,
si se
requiere de
una fuerte
voluntad política, y un alto
grado de conciencia, preocupación y compromiso con la reducción del riesgo por parte
de
todos los actores sociales, incluyendo Gobierno y sociedad civil.
Aquí es importante anotar
que los esfuerzos por reducir
el riesgo implementados
por un actor socia l podrían ser
nulificados por
las acciones de
otros,
situación que
exige concertación y comunidad de objetivos entre los distintos actores presentes en un mismo escenario territorial.
Los mecanismos más importantes para
ejercer un
control sobre
el riesgo
futuro, los cuales deben reforzarse mutuamente y
no ser considerados como casillas independientes, pueden resumirse de la siguiente forma:
La introducción de
normatividad y metodologías que
garanticen
que
todo proyecto de
inversión analice
sus implicaciones
en términos
de riesgo
nuevo y diseñe los métodos pertinentes para mantener el riesgo en un nivel socialmente
aceptable. En este
sentido se requiere
que el riesgo
reciba el mismo
peso que
aspectos como
el respeto
del ambiente
y
el enfoque
de género en la formulación de nuevos proyectos.
Crear normativa
sobre el
uso del
suelo urbano
y
rural que
garantizara la seguridad
de las
inversiones y de las personas.
Además que
sea factible
y realista
en términos de su implementación.
Para esto son claves los plane s de ordenamiento territorial.
La búsqueda de
usos productivos
alternativos para terrenos
peligrosos, como puede ser el uso recreativo y para agricultura urbana dentro de las ciudades.
Impulsar normativa
sobre el
uso de
materiales y métodos de
construcción que
sean acompañados por
incentivos
y opciones para
que la
población empobrecida acuda a sistemas
constructivos accesibles y seguros,
utilizando materias
locales y tecnologías baratas y apropiadas.
El fortalecimiento de los niveles de gobierno locales y
comunitarios, dotándolos de
la capacidad para
analizar las
condiciones de
riesgo y de diseñar,
negociar e implementar soluciones
con bases
sólidas y a la
vez flexibles
y viables.
Procesos continuos
de capacitación
de amplios
sectores de
la sociedad
que inciden en la creación
de riesgo y en la sensibilización y conciencia sobre
el mismo: como por ejemplo pobladores, munícipes, sector privado, educadores, la
prensa, instituciones del gobierno central, ONGs, organismos internacionales
de cooperación
para el desarrollo,
entre otros.
El riesgo
se genera
privadamente pero se sufre muchas veces de forma colectiva. Los que generan
el riesgo
no son
en general
los que
lo sufren
(Herzer y Gurevich,
1996)
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Reformar los currículos
escolares de
tal manera
que consideren
de forma holística la problemática de
riesgo en
la sociedad,
sus causas
y
posibles mecanismos
de
control, y no
solamente
como prepararse y responder
en casos de desastre.
El fomento de
una cultura
global de
seguridad o una
cultura de
gestión continua de riesgo.
Promoviendo “ascensores”
entre las
iniciativas y necesidades sentidos
en el nivel local y
los formuladores de
políticas en
el nivel
regional y
nacional, de tal
forma que se alimenta continuamente el proceso de transformación legislativa en beneficio de la reducción del riesgo.
Introduciendo o fortaleciendo incentivos
económicos para
la reducción del riesgo,
como son,
por ejemplo, primas
de seguros más
favorables
a las actividades y construcciones de más bajo riesgo.
El contenido y los principios básicos
de la gestión del riesgo Contenidos
El proceso de la
gestión del riesgo contempla genéricamente una serie de componentes, contenidos
o fases
que los
actores sociales
deben considerar
en su
aplicación y que pueden resumirse de la siguiente manera:
La toma de conciencia, la sensibilización y la educación
sobre el riesgo.
El análisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes en el entorno bajo
consideración o
que podrían existir con la promoción de nuevos esquemas,
y
la construcción
de escenarios de riesgo de manera
continua y dinámica. Este
proceso exige
el acceso
a
información fidedigna, disponible en
formatos y a niveles
territoriales adecuados a las
posibilidades y recursos de
los
actores sociales involucrados.
El análisis de los
procesos causales
del riesgo
ya conocido y la identificación de los
actores sociales
responsables o que
contribuyen a la construcción del riesgo.
La identificación de opciones
de reducción del
riesgo, de
los factores
e intereses que obran en
contra
de
la reducción, de
los recursos
posibles accesibles para la
implementación de
esquemas de
reducción, y de otros factores o limitantes en cuanto a la implementación de soluciones.
Un proceso de toma de decisiones
sobre las soluciones
más adecuadas en el contexto
económico,
social,
cultural, y político
imperante y la
negociación de acuerdos con los actores involucrados.
El monitoreo permanente
del entorno
y
del comportamiento
de los
factores de riesgo.
Principios básicos.
Aún cuando cada contexto y
caso de riesgo
tendrá sus
propias especificaciones y principios
básicos en cuanto a
la búsqueda de soluciones, existe una serie de consideraciones que la experiencia nos ha enseñado son universalmente válidos, a saber:
El riesgo
tiene su expresión
más concreta en el ámbito local aún cuando sus causas
pueden encontrarse en
procesos generados a gran
distancia de
la escena
del mismo. Por ejemplo, inundaciones generadas en las planicies fluviales
costeras por
procesos de
degradación de las
cuencas altas
de los ríos;
contaminación de fuentes
subterráneas de agua
por industrias
ubicadas en la área de captación pluvial alejadas de las zonas afectadas; procesos de desertificación inspirados por cambios en
los
patrones de
producción rural estimulados
por
compañías
transnacionales con su
centro de
decisión en otros países y
ciudades. Así, aun cuando el nivel local, municipal y comunitario, se
perfila como
el más
apropiado para
iniciar el
proceso de gestión, este
requiere ubicarse en su entorno regional, nacional o internacional y requerirá
de la negociación de acuerdos entre actores en estas escalas.
La gestión del riesgo no puede prescindir de la participación activa y protagónica de los actores
afectados, y de una
consideración de las visiones o
imaginarios que estos
actores tengan
del problema
que enfrentan,
de su prioridad
en su agenda cotidiana,
y del contexto
humano y económico.
La gestión requiere
de la
consolidación de la
autonomía y poder local
y
de las organizaciones que representan a la població
n afectada por el riesgo.
Aún cuando el
nivel local
se perfila
como el
mas apropiado
para iniciar
y concretar
la gestión, este
no puede
prescindir de estructuras,
normatividad, y sistemas interinstitucionales en
el nivel nacional que
avalan,
promueven y estimulan la gestión sin apropiarse del proceso. La descentralización y el fortalecimiento de las instancias locales es un corolario de este
proceso.
SOBRE GESTION LOCAL DE
RIESGO ( Consideraciones elaboradas por Enrique Gomariz, con base en discusión colectiva realizada
en taller PNUDCEPREDENAC, Gestión Local del Riesgo, Panamá, octubre, 2001)
El enfoque de Gestión de
Riesgo
adquiere una
determinación particular cuando se plantea
como Gestión
Local de
Riesgo (GLR),
que es
necesario subrayar. Ante
todo, hay que
evitar la
tendencia -por lo demás, frecuente- a considerar la GLR,
simplemente como una gestión
de riesgo que afecta el espacio local. En este sentido, puede afirmarse que el orden
de los términos en la idea de GLR no es casual:
el adjetivo
local
no está colocado
al
final de
la categoría sino
inmediatamente después del
término
gestión. Dicho de una forma amplia,
aquí lo local es el elemento central que refiere por un lado a la gestión y por el otro al riesgo.
Para identificar la existencia
de GLR
es preciso
reconocer la
presencia de
algunos factores constitutivos.
En primer
lugar, resulta
indudable que al hablar
de GLR
se está haciendo
alusión a un espacio local, que regularmente tiene una explicitación territorial. Ciertamente,
para establecer
la delimitación de lo
local, especialmente
en términos
de dimensión, suele acudirse
a
algún tipo
de convención.
En algunos
países o programas, se habla
de que
el municipio estaría estableciendo
el techo de
lo local (exceptuando naturalmente los municipios de las grandes ciudades). Sin embargo, es frecuente entender
también como
un ámbito local,
por ejemplo, una cuenca
que abarca más de un municipio
o
partes de
varios de
ellos. Tampoco
establece una identificación
de lo
local la referencia de
tamaño:
aunque generalmente
se
entiende lo
local como
algo más pequeño
que lo regional
o lo nacional,
un área puede
ser considerada como local
y ser extensa territorialmente. En términos comparativos, la Cuenca del Bajo Lempa no refiere a un territorio reducido, sobre todo en un país pequeño como El Salvador, pero sí puede
entenderse como un
espacio local.
En suma,
una aproximación
a lo
local podría consistir
en la identificación
de un
ámbito que
no alcanza
el nivel de
lo regional y compone una
estructura común de
territorio, población
y
desarrollo (y, como
veremos más adelante,
de riesgo).
Un aspecto que
delimita más
claramente la idea de
GLR se refiere
al concepto de gestión:
en este
caso la gestión
del riesgo
es llevada adelante
por los
actores locales. Dicho
de manera
opuesta,
si la gestión del
riesgo no
está realizada por
los habitantes, las
organizaciones y las instituciones
locales, no
puede hablarse
con propiedad
de GLR. Es decir, cuando
la gestión del riesgo
se percibe, se propone
y se implementa
desde
un Ministerio del Ambiente, y
ello afecta un ámbito local, no estaríamos ante una experiencia
de GLR.
Otra cosa
es que
esa acción
impulsada por
ese Ministerio
inicie una dinámica de la que al final se apropien
los actores locales,
puesto que si existe esa apropiación ya puede hablarse de gestión local del riesgo. En suma, sin la
participación comunitaria, sin la activación de los actores locales,
en el proceso del manejo
del riesgo, no estamos en
presencia de una experiencia de GLR.
Ciertamente, ello no
significa que
los actores locales
se enfrenten solos a la acción
de reducir el nivel
de riesgo.
De hecho,
en muchas
oportunidades, tanto al inicio
como en cualquier
otro momento
del proceso,
aparecen agentes
externos, nacionales,
sectoriales o focales,
que inducen y/o colaboran
en
ese proceso
de reducción de
riesgos. La cuestión clave
reside en
saber si
los actores
locales gestionan o cogestionan dicho proceso y se apropian
del mismo como parte
del desarrollo
local.
Ahora bien, puede
haber participación
comunitaria, implicación y activación
de actores locales en una acción importante para la mitigación de desastres y ello
no necesariamente constituir
una experiencia
de GLR
en su
sentido amplio.
Un ejemplo muy
común a
este respecto suelen
ser los
Sistemas de
Alerta Temprana
(SAT). Es frecuente encontrar cuencas y,
sobre todo,
microcuencas, donde
se instala
un SAT apoyado
por la
población local y
se confunde con
una experiencia
de GLR,
cuando en realidad
la construcción del riesgo por un mal manejo de las laderas de esa micro cuenca sigue
avanzando sin paliativos. Es decir, para que haya experiencia de GLR, la comunidad
tiene que
implicarse en el
manejo del
riesgo local
y no solamente en
una acción aislada de prevención o mitigación de desastres.
Esto está relacionado con
la idea
de integralidad y de
transversalidad que
tiene la gestión
de riesgo.
En el espacio
local, los
riesgos difícilmente
pueden separarse
y, al mismo
tiempo, están ligados a
los procesos agrícolas, de manejo de suelos, de construcción
de viviendas,
etc; esto
es, son
parte integrante
del desarrollo
local. Otra cosa es que una acción de mitigación
o un dispositivo
SAT, sobre todo, cuando se basan en la
participación comunitaria, puedan
constituirse en pistas
de entrada
para llegar
a una verdadera
gestión local del riesgo. Por eso, un indicador
de si una experiencia SAT tiene
connotación o no de GLR
consiste en saber
si está logrando o no reducir el nivel de riesgo que
existe sobre
un ámbito
local determinado:
si la
construcción de riesgos sigue avanzando, pese a la
existencia de SAT,
difícilmente podemos
hablar de
una experiencia GLR propiamente dicha.
Así, en términos aproximados, podemos decir que existe GLR cuando los actores locales,
solos o en
relación con
otros actores
externos, se implican
en un
proceso que logra reducir
el nivel de riesgo
local y establecer las condiciones para que esa reducción sea sostenible, es decir, la integran plenamente en los procesos de desarrollo local.
Allan Lavell, Ph.D.
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