Introducción
En
los últimos años se han
desarrollado numerosas
iniciativas para estudiar los riesgos de desastres en un país
que como el Perú tiene antecedentes históricos que podríamos ejemplificarlos en:
a) La
mayor letalidad de un desastre en la historia de América Latina, el de 1970 en
la región de Ancash;
b) El
mayor o uno de los mayores impactos
económicos y sociales de los desastres asociados al Fenómeno El Niño en el
mundo;
c) Uno
de los países con mayor número de desastres locales asociados con las
características topográficas que
favorecen la ocurrencia de los huaycos,
inundaciones y aluviones.
d) Uno de los países afectados significativamente
por el cambio y la variabilidad climática como lo evidencian las situaciones de
sequía y friajes;
e) La
intensa actividad sísmica que ha desencadenado eventos destructores como
son los casos más recientes de Nazca y Moquegua, o los más lejanos en
Lima y Arequipa.
Esta
presentación no pretende abarcar el conjunto del Sistema de la Defensa Civil sino
más bien el llamar la atención y reflexionar en torno a la importancia y
proyección de las redes para la gestión local
de riesgos y desastres a partir de una lectura sintética de las
investigaciones realizadas por diversas instituciones y de las experiencias de
intervención de las ONGs.
1. Redes
y participación comunitarias: un marco conceptual necesario
Desde
hace muchas décadas diversos estudios han abordado aunque de manera fragmentada
o sectorial el tema de las redes.
Desde la antropología
tenemos los análisis acerca de la racionalidad productiva del hombre andino: los pisos ecológicos como componente
clave de dicha racionalidad, pisos que presuponen un reconocimiento de la interacción
o interdependencia existente en esa red articulada en torno al agua y
denominada cuenca. Desde esa misma disciplina los estudios sobre la
multiculturalidad que en muchos casos
tienden a sobredimensionar las diferencias o particularidades de los pueblos
indígenas y el más reciente enfoque de interculturalidad que propone el diálogo
intercultural sobre la base del reconocimiento y respeto de las diferencias y
de la universalización de los derechos humanos. También en relación con las
redes tenemos los estudios de parentesco, de los migrantes del campo a la
ciudad y su más reciente
preocupación por la diáspora
latinoamericana: la manera como se va tejiendo una red de solidaridad entre los
migrantes y sus países de origen, red que
tiene hoy implicancias macroeconómicas.
Desde
la sociología la perspectiva de redes ha estado presente los mecanismos que posibilitaron reforzar la hegemonía de las elites; por ejemplo
los estudios sobre los grupos de poder oligárquico y el Estado.
De lo anterior
podemos asumir que estas redes constituyen tejidos de relaciones de
interdependencia que se dan en espacios y tiempos diferentes. Las redes existen
y se van haciendo permanentemente, pero también pueden ser generadas, reforzadas u orientadas.
Pensar en la construcción
o fortalecimiento de redes puede tener diferentes direccionalidades en las
sociedades jerárquicas; pueden ser tejidas
desde abajo hacia arriba o desde
arriba hacia abajo.
Pensar
en redes comunitarias para prevenir desastres o responder a ellos pasa por el
necesario reconocimiento de la existencia de múltiples redes ya existentes: “desde las comunidades barriales que se unen para
darle a su vida un poco de dignidad humana al tiempo que rescatan con sus
formas tradicionales de expresión y comunicación - narrativas y musicales – las
señas de su identidad, hasta esas nuevas comunidades que a través de las radios
y canales comunitarios de televisión conectan las aldeas y las barriadas
urbanas con el mundo, en la búsqueda de una información y comunicación que
responda a sus demandas de justicia social y de reconocimiento político y
cultural”.
Reconocer las redes preexistentes nos lleva a
preguntarnos acerca de la pertinencia de construir nuevas redes y en todo caso
la necesaria articulación entre éstas. Nos lleva también a preguntarnos sobre
nuestro objetivo principal:
¿es la
articulación para la construcción de una identidad (red de instituciones de
prevención de desastres) o es la articulación para el desarrollo de estrategias
y políticas de gestión de riesgo?
Si bien ambos objetivos no son necesariamente
excluyentes, e incluso puede ser necesario el construir tal identidad para
poder desarrollar mejor las estrategias
de gestión de riesgo el problema requiere de una respuesta a la luz de
nuestra experiencia en relación con
un camino ya recorrido durante varias
décadas de gestión institucionalizada de
la prevención y respuesta a
desastres.
2. Los
riesgos y las redes
Una forma de
comprender los riesgos hoy aceptada por
casi la totalidad de los especialistas nos
hace referencia a la combinación entre las amenazas y las condiciones de
vulnerabilidad. Se trata hasta cierto punto de una construcción conceptual para
dar cuenta de las relaciones entre sociedad y naturaleza que explican la
ocurrencia de los desastres, las amenazas socionaturales (cambio climático,
mal manejo de cuencas, etc) y las condiciones de vulnerabilidad...
La vulnerabilidad supone
tres dimensiones interactuando entre si: las denominadas “causas de fondo” que
comprenden relaciones más estables e
institucionalizadas como son los derechos, la cultura, los recursos naturales,
el Estado y las relaciones de producción. Los “factores dinámicos” que están referidos a grandes procesos como son
las migraciones o las políticas públicas y privadas cuando en tanto influyen
sobre “condiciones inseguras”tales como
la ubicación de las viviendas en torno a
las amenazas, la calidad de las construcciones, las condiciones físicas y
psicológicas, el nivel de desinformación sobre los riesgos y medidas de
mitigación, etc
En
contradicción con esas condiciones de riesgo existen alternativas de
transformación que se van haciendo en función de las capacidades de las
personas, familias, organizaciones e instituciones, capacidades tecnológicas y
organizacionales que se orientan a la construcción de un habitad y medios de
vida seguros; esto es la reducción de las condiciones de riesgo en la
cotidaniedad de los procesos de desarrollo. Las capacidades lejos de constituir
atribuciones individuales son y se van haciendo en tanto conjunto de
relaciones, en tanto aprendizajes individuales de lo colectivo y en tanto
colectivos de aprendizajes, en tanto organización de individuos y redes de
organizaciones e instituciones.
La gobernabilidad
es en cierto sentido una red de
relaciones entre instituciones públicas o privadas y personas organizadas o no
relaciones que se dan de manera diferenciada en el espacio geográfico
(centralismo y descentralismo) y el social (concentración o redistribución de
recursos y del acceso a los mismos). La gobernabilidad supone acceso a las
tecnologías, a la información y en general está íntimamente relacionada con los
derechos de las personas como también lo están las condiciones de riesgo.
Hablar
de participación implica un doble campo de derechos a impulsar: el derecho de
las comunidades y los ciudadanos para intervenir en las decisiones que afectan
su vivir, que se halla estrechamente
ligado al acceso a la información y el
conocimiento; y segundo, el derecho a la expresión en los diversos medios
locales y comunitarios de todas aquellas culturas y sensibilidades mayoritarias
o minoritarias.
3. Investigación en torno a los riesgos y desastres
Contra
lo que muchos piensan la investigación sobre los desastres si bien discontinua
en el tiempo y en los ámbitos, tiene
muchos años. En el Perú las investigaciones sobre la problemática de los
desastres se han orientado:
a) Hacia
la identificación de algunos componentes de las amenazas o hacia el estudio de
determinados tipos de amenazas con el fin prioritario de pronosticar su
ocurrencia. Los trabajos más conocidos
se corresponden con las investigaciones
sobre el Fenómeno El Niño, las investigaciones sobre la sismicidad, los
estudios sobre actividad geodinámica (huaycos, inundaciones aluviones,etc),
entre otros. Asimismo los estudios de cuencas
constituyeron ya desde los
años setenta un referente clave para el
conocimiento de las amenazas.
b) A
evaluar los efectos sectoriales y
regionales de algunos eventos destructivos. Es el caso de los estudios sobre el impacto del FEN en la
pesca, o trabajos como “Los aguaceros de Trujillo” que dan cuenta del impacto
del Fenómeno El Niño de 1925 en las haciendas
azucareras, las investigaciones de las ONGs piuranas sobre El Niño de
1983, o de las sequías, o más recientemente los que enfatizan sobre los
impactos de los sismos (San Martín, Nazca, Moquegua).
c) A
evaluaciones multisectoriales de impacto como las que realiza CEPAL o la CAF en torno al impacto del Fenómeno El Niño de 1997-98.
d) Al
desarrollo de tecnologías para la
reducción de algunos componentes de la
vulnerabilidad ante una amenaza específica como es el caso de la
microzonificación sísmica promovida desde el CISMID, las investigaciones sobre
resistencia de materiales y sistemas constructivos (SENCICO, U. Católica, UNI,
etc), los estudios de vulnerabilidad de sistemas de agua y saneamiento (PRONAP),
o los estudios “de riesgo” en función de
los proyectos ingenieriles.
e) A
analizar el funcionamiento del Sistema de Defensa Civil originalmente asociadas
a las evaluaciones de proyectos o programas con apoyo de la cooperación
internacional para después pasar a ser
estudios comparativos de los sistemas o programas.
f)
A analizar los riesgos de las comunidades y
ciudades y proponer medidas de mitigación (PREDES, ITDG, Ciudades Sostenibles).
g) Al
análisis de las experiencias de intervención de las instituciones en los
desastres recientes en particular de los procesos de reconstrucción.
Lo anterior nos sugiere las siguientes características y
alcances de las investigaciones:
1) Una tendencia
de las instituciones a sectorializar los estudios y a soslayar las implicancias sociales
de los mismos.
2) Una
mayor preocupación sobre los impactos en los sectores de mayor productividad
que no siempre se corresponde con las
prioridades sociales. Coincidentemente con ello la ausencia de investigaciones
sobre la vulnerabilidad e impacto de los desastres en comunidades andinas o en
la selva.
3) Insuficientes
canales de apropiación local y aún gubernamental de los estudios e
investigaciones que se realizaban, al extremo de que el reto principal está en
el asegurar su difusión y aplicación.
Esto debe evaluarse a la luz del derecho de los derechos de información, decisiones
y expresión aludido.
4) Incorporación
insuficientemente los cambios conceptuales, tecnológicos o científicos que se
vienen produciendo. No han producido tampoco tecnologías y metodologías
apropiadas o susceptibles de ser
aplicadas.
5) Limitada
vinculación de las investigaciones con
las percepciones de riesgo y experiencias de las poblaciones. Ello se
revela principalmente en la ausencia de estudios sobre el impacto de los
desastres en los medios de vida.
6) Insuficiente
vinculación de las investigaciones con las experiencias prácticas de las
instituciones, en particular las experiencias educativas y tecnológicas
7) Falta
de estudios prospectivos en particular sobre la evidente relación existente
entre los riesgos y los procesos de globalización. Una excepción importante es
el proyecto PROCLIM en tanta investigación intersectorial sobre el Cambio
Climático.
4. La
interacción de lo nacional, regional y
nacional
Las investigaciones
así como sus carencias nos revelan la
necesidad de una mayor articulación de los niveles locales, regionales y
nacionales, máxime en un contexto político de
descentralización, municipalización y participación ciudadana.
Si
bien no vamos a desarrollar este aspecto, destacamos algunos temas de
preocupación para la articulación entre lo local y lo nacional:
§ Amenazas
y oportunidades de la transferencia de la educación y la salud a
los municipios.
§ El
papel de los recientemente creados
gobiernos regionales en la gestión de
riesgos y de desastres.
§ Las
redes de municipalidades y la reducción de riesgos en contextos de debilidad institucional.
§ El
manejo de cuencas, las industrias
extractivas y los riesgos.
§ El
papel de las instituciones de promoción del desarrollo (no sólo de las
especializadas en desastres) en la gestión de riesgo.
§ La
incorporación y aplicación del enfoque de derecho en la prevención y respuesta
a desastres.
§ La estrategia
de focalización de la pobreza y la gestión de riesgo.
5. Desde
la experiencia local
La relevancia de lo
local está más estrechamente vinculada con las capacidades y con la
gobernabilidad. Estas capacidades pueden
ser mayores en términos de recursos
materiales o en la medida en que las personas,
organizaciones e instituciones cuenten con voluntades y conocimientos
suficientes, y con mecanismos adecuados de participación y decisión para alcanzar sus objetivos.
Por ejemplo la
solidaridad entre los migrantes en un mismo asentamiento o la red de relaciones
familiares extensas explica junto con la organización comunitaria la
resiliencia de las familias en contextos extremadamente adversos de
pobreza.
Lo local es el nivel de concreción de la gobernabilidad, es en este nivel
donde las instituciones del Estado se relacionan
directamente con la población, es el nivel donde es factible la participación
directa o el control directo de los representados.
Un
concepto clave para la gestión
local del riesgo es el de “comportamiento emergente” (Gustavo Vilchez);
pasar de un comportamiento simple como el de las hormigas al complejo del
hormiguero. Se trata de los cuatro
ingredientes siguientes para que en la
sociedad se produzca un cambio
similar: un punto de partida local; un número crítico de actores (todos los que
se necesitan); el que se comuniquen entre si; y el que exista una voluntad
política para relacionarse con su entorno.
Estos
cuatro ingredientes forman parte de la propuesta y experiencia de trabajo de algunas ONGs en relación con la
problemática de riesgos y de desastres que tiene un quinto ingrediente: la
necesidad de que este comportamiento emergente pueda incidir en otros ámbitos e instituciones.
Algunos temas y estrategias claves que
ya se encuentran en muchos casos siendo desarrolladas a través de las
experiencias institucionales son:
§ La
necesidad de contar con un número suficiente de actores tanto comunales como institucionales,
en contraste con algunas estrategias municipalistas de gestión local. En
la mayoría de los proyectos de intervención de las ONGs se trabaja con
las organizaciones de la comunidad y con la municipalidad. ITDG en alianza con
otras instituciones viene trabajando además en la incorporación de las escuelas y los medios de
comunicación local a los procesos de gestión de riesgo y preparativos para
emergencias tanto al interior de las escuelas como desde éstas hacia la
comunidad. Pero más aún, en la comunidad y en las escuelas se promueve
conjuntamente con el fortalecimiento de las instancias de Defensa Civil la
participación de las organizaciones de mujeres, de productores, de niños y
adolescentes, la participación de los que tradicionalmente no han tenido acceso
a la información y decisiones.
§ La
participación comunitaria en los estudios de
riesgo y en la elaboración y priorización de propuestas para su
mitigación. Esto nos lleva a cuatro
aproximaciones: la importancia de las percepciones de la población en torno a
los riesgos, el reconocimiento de su historia tanto de construcción de su
habitad y medios de vida como de desastres y respuesta a ellos; la identificación y zonificación de
las amenazas en tanto interacción del conocimiento técnico-profesional y de las
percepciones de la población; el análisis participativo de la
vulnerabilidad y de las capacidades locales, incidiendo en la organización,
tecnologías aplicadas, acceso a recursos y en la capacidad de gestión con y
ante las autoridades e instituciones (Proyecto en el Callejón de
Huaylas-Ancash)
§ La
necesidad de desarrollar contenidos educativos y metodologías que posibiliten
la aplicación de los enfoques de derechos de la niñez y de género la
participación y responsabilidad ciudadana, la revaloración de las tradiciones
comunitarias, y el conocimiento de tecnologías para la protección y adaptación ante las amenazas
(Proyecto escuelas en San Martín y Chimbote)
§ La
priorización y aplicación de tecnologías susceptibles de ser experimentadas,
replicadas o mejoradas con la comunidad. Se trata de la incorporación de
técnicas y procedimientos accesibles a las poblaciones cuyas condiciones de
pobreza o exclusión las hacen más vulnerables o que han ido afectadas por
desastres, a fin de mejorar, proteger o
reconstruir viviendas, servicios sanitarios, sistemas de riego, o sus
cultivos. (Proyectos de emergencia centrados en la protección de
los medios de vida en el sur andino, investigación del PROCLIM ya mencionada,
proyectos de reconstrucción de viviendas destruidas por sismos)
§ El
diseño de estrategias y planes de
respuesta basados en las experiencias, prioridades, condiciones y
capacidades locales comunitarias e institucionales (Preparación ante la
presencia del Fenómeno El Niño)
§ La
formulación y priorización de propuestas para la incorporación de estrategias
de reducción de riesgo en los planes y
presupuestos participativos.
§ El
desarrollo de estrategias de comunicación local basadas en la motivación y
capacitación de comunicadores locales, en la participación de la escuela y los
medios de comunicación para la sencibilización de la población, y en la
construcción de sistemas de alerta temprana comunales.
§ La
promoción y apoyo a redes de organizaciones e instituciones locales y de
cuenca a fin de que incorporen la gestión de riesgo en sus planes y actividades (mesas de lucha contra la
pobreza, comités de gestión, etc)
§ La
articulación a través de las diferentes redes institucionales formales e
informales existentes. Lo que posibilita
el desarrollo de actividades conjuntas con agencias de cooperación, ONGs e instituciones gubernamentales.
§ La
sistematización y difusión de las experiencias de gestión local y de redes
mediante publicaciones y artículos.
6. Reflexiones finales
Si
bien en este trabajo hemos venido
sosteniendo que no sólo la historia de los desastres nos
remite a periodos muchos más prolongados, es posible reconocer un hito
en la experiencia, conciencia e
institucionalidad de los desastres en el
Perú que es el terremoto de Ancash el 31 de Mayo de 1970.
Desde ese entonces
en el país y en el Mundo se han producido muchos avances en relación a la atención de la
problemática de los desastres pero también se
han venido construyendo diversos discursos que se corresponden con las
prioridades institucionales, económicas
y políticas en el Estado y el
sector privado (ONGs, empresas de seguros, etc). En este discurso no se
han incorporado suficientemente los enfoques de derecho con sus implicancias
para la participación de las personas, en particular las
comunidades andinas y selváticas, los niños, jóvenes y mujeres.
No
resulta pertinente el pretender cuantificar los avances y déficit de un
objetivo implícito en la construcción del Sistema de la Defensa Civil durante estas
décadas pero es evidente que:
§ La
red de personas e instituciones que trabajan los temas de desastres resulta
insuficientemente fuerte y proactiva ante los riesgos en el país, a pesar del
importante avance que está significando el
darle permanencia a los comités de defensa civil y de la mayor convocatoria
del INDECI a las instituciones.
§ Las redes comunitarias que sobreviven a los
proyectos o intervenciones externas son aquellas que se realizan desde las
organizaciones e instituciones no especializadas en la temática
de los desastres (grupos juveniles, comités de vaso de leche, comités de
gestión, etc).
Estas
percepciones sustentadas en las páginas
anteriores nos llevan a postular la necesidad de crear o fortalecer las redes comunitarias o
institucionales teniendo como objetivo estratégico la construcción de una
cultura preventiva que implique a los principales actores locales del
desarrollo; para lograr este objetivo se hace necesario propiciar redes
especializadas pero sobre todo ampliar las redes hacia las instituciones y
organizaciones que implican o representan a las poblaciones locales, en particular quienes trabajan con
los sectores de mayor vulnerabilidad social.
Estas redes institucionales
deben tender al fortalecimiento de la
sociedad civil (autoprotección y representación) en dos aspectos diferenciados:
el espacial (comunidad, municipio, cuenca, corredor económico) y el
institucional ( redes de ONGs, redes de organizaciones comunitarias, del
periodistas, de educadores); el nivel espacial requiere de un mayor número de
actores y de su articulación en los espacios correspondientes); el nivel
sectorial requiere de la construcción de identidades, propuestas y discursos propios, para viabilizar en
segunda instancia una mejor interacción
con las otras redes. Ambas, las redes espaciales y sectoriales contribuirían a
una mayor gobernabilidad y con ello
harían más posible gestionar los riesgos y los desastres.
Pedro
Fernandes Manucci
Soluciones
Prácticas ITDG 2009
Centro de Capacitación y Prevención para el Manejo de Emergencias y
Medio Ambiente SOSVidasPeru desde 1990 prevencionpe@yahoo.com https://sosvidasperutrujillo.blogspot.com
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