¿Qué es riesgo de desastre?
La
noción de “riesgo”, en su concepción más
amplia, es consustancial
con la existencia humana en esta tierra. Evocando
ideas sobre pérdidas y daños asociados con las distintas esferas de la
actividad humana. También debe reconocerse que la noción de riesgo es inherente
con la idea de empresa y la búsqueda de avance y ganancia, bajo determinadas
condiciones de incertidumbre.
Al
hacer referencia específica a la problemática de los desastres, aquellas
circunstancias o condiciones sociales en
que la sociedad haya sido afectada de
forma importante por el impacto de eventos físicos de diverso origen, tales como
terremotos, huracanes, inundaciones o explosiones, con consecuencias en términos
de la interrupción de su cotidianeidad y
sus niveles de operatividad normal, estamos frente a una noción o concepto de
riesgo particularizado, lo que podemos llamar “riesgo
de desastre” o “riesgo que
anuncia desastre futuro”. Este
riesgo constituye un subconjunto del riesgo
“global” o total y, considerando
las interrelaciones entre sus
múltiples partes, tendrá
estrechas relaciones con las
facetas con que
se describe el riesgo
global, tales como el riesgo financiero, el riesgo de salud, el riesgo
tecnológico etc.
Históricamente,
la definición de “riesgo de desastre” ha tomado dos rumbos: En primera instancia
están las definiciones que se derivan de las ciencias de la tierra y que
tienden a definir el
riesgo como “la probabilidad de la ocurrencia
de un evento físico dañino”. Esta
definición pone énfasis en la amenaza o el evento físico detonador del desastre.
En segunda
instancia, están las
definiciones de riesgo de
desastre que rescatan lo social
y lo económico y tienden a
plasmarse en definiciones del siguiente
tipo: “el riesgo de desastre comprende la probabilidad de daños y pérdidas
futuras asociadas con la ocurrencia
de un evento
físico dañino”. O sea, el énfasis se pone en los impactos probables y
no en
la probabilidad de ocurrencia del evento físico como tal.
El riesgo
es una condición
latente que, al no ser modificada o mitigada a través de la intervención humana o por medio de un cambio en las condiciones del
entorno físico-ambiental,
anuncia un determinado nivel de impacto social y económico hacia el futuro,
cuando un evento físico detona o actualiza el riesgo existente. Este riesgo se expresa y se concreta con la
existencia de población humana,
producción e infraestructura expuesta al
posible impacto de los diversos tipos de eventos físicos posibles, y que además
se encuentra en condiciones de “vulnerabilidad”,
es decir, en una condición que predispone a la sociedad y sus medios de vida a sufrir daños y pérdidas.
El nivel del riesgo estará
condicionado por la intensidad o
magnitud posible de los eventos físicos,
y el grado o nivel de la exposición y de la vulnerabilidad.
Los
eventos físicos y la vulnerabilidad son entonces los llamados factores
del riesgo, sin los cuales el riesgo de desastre no puede existir.
A la vez, es necesario reconocer
que no todo nivel de riesgo de daños
y pérdidas puede considerarse
riesgo de desastre. Habrá niveles
y tipos de riesgo que sencillamente no anuncian pérdidas y daños suficientes para que la sociedad entre
en una condición que sea
denominada “desastre”. La
noción de desastre exige niveles
de daños y pérdidas
que interrumpen de manera significativa el funcionamiento normal de
la sociedad, que afectan su cotidianeidad. Así, puede haber riesgo sin que haya
desastre, sino más bien niveles de daños y pérdidas
manejables, no críticas. Bajar el nivel de daños probables a niveles aceptables o manejables
será una de las funciones más
importantes de la gestión del riesgo de desastre.
¿Cuáles son los factores que componen el riesgo?
A
continuación se examina más de cerca la noción de los “factores de riesgo”.
Las
posibilidades de limitar, mitigar, reducir, prevenir o controlar el riesgo se
fundamentan en la cabal
identificación de los factores
del riesgo y de sus
características particulares, sus procesos de conformación o construcción, incluyendo los actores sociales involucrados en su
concreción.
Cuando
se habla de
“factores de riesgo
de desastre” ¿a qué se hace referencia?
En
esencia, se está apuntando a la existencia de condiciones físicas
y sociales que
contribuyen a la existencia de
riesgo en la sociedad y que se diferencian entre
sí. Además, se constituyen en factores de riesgo a raíz de
relaciones, y secuencias de causa y efecto, diferenciadas.
Esencialmente,
hay dos tipos de factor: (1) eventos físicos potencialmente dañinos y (2)
vulnerabilidad. La existencia de estos
factores está condicionada por la exposición de la sociedad
a los eventos físicos potencialmente peligrosos, es decir la localización en
áreas potencialmente afectables.
En
el primer caso, de los eventos físicos, se hace referencia a una
serie de fenómenos que pueden
descargar energía destructiva o presentar condiciones dañinas para la sociedad,
son los llamados “eventos físicos
dañinos”. Estos comprenden
un rango muy amplio de tipos y circunstancias, y han sido clasificados por Lavell (1996) como
naturales, socio-naturales, antrópico-tecnológicos y antrópico- contaminantes.
Los eventos naturales son propios de la
dinámica de la naturaleza; los socio-naturales se crean por la intervención del ser humano en el ambiente natural,
de tal
forma que se
generan condiciones físicas
adversas; y los antrópicos se relacionan con la actividad humana
en la producción, manejo y transporte de
materiales peligrosos (más adelante se
presentan mayores elementos sobre
cada tipo de evento).
En
el segundo caso se hace referencia a condiciones de “vulnerabilidad” de los
seres humanos, sus medios
de vida e
infraestructura frente a los
eventos físicos peligrosos.
La vulnerabilidad se refiere a una
condición derivada y causal
que se verifica cuando procesos
sociales hacen que un
elemento de la estructura social sea
propenso a sufrir daños y
pérdidas al ser impactado por un evento físico peligroso particular.
Es
importante aclarar que un evento
físico particular o una
combinación de estos
sólo pueden convertirse en un factor de riesgo si existen condiciones de
vulnerabilidad en los elementos socioeconómicos potencialmente afectables. En caso contrario
el evento físico quedará sin connotación de factor de
riesgo.
Se debe
señalar que las
mismas zonas que presentan condiciones adversas
son muchas veces, precisamente, las
de mayor oferta
de recursos naturales, constituyéndose en
áreas muy apetecidas para procesos
productivos y de desarrollo que explican el porqué de su ocupación y explotación en todo
el mundo. Las planicies de inundación son fuente de productividad al igual que
las laderas de los volcanes, por ejemplo,
en donde hay una rica oferta de recursos naturales.
Si
se entiende la ocurrencia de fenómenos
físicos peligrosos como momentos particulares dentro de una dinámica
natural que puede ser analizada y por ende incluida en la
planificación del desarrollo, entonces la clave de la gestión del riesgo
consistirá en minimizar las perdidas y
daños asociados con la
ocurrencia de estos
fenómenos al tiempo que
se maximizan las ganancias
en términos de productividad y bienestar a través del uso racional y
sostenible de los recursos.
¿Qué significa la “construcción social de riesgo”?
Expresado de la forma más sencilla, la construcción
social del riesgo remite a los procesos
a través de los cuales:
1.
Un
evento físico particular
(manifestación del ambiente), o conjunto de ellos, con potencialidad
para causar daños
y pérdidas adquiere la connotación de peligrosidad. Esto sucede cuando
elementos socioeconómicos son expuestos en condiciones de vulnerabilidad en
áreas de potencial afectación o presencia de los fenómenos
físicos peligrosos.
2.
Nuevos
eventos físicos son generados
por intervención humana en la transformación del ambiente natural
(eventos socio-naturales), o por efecto directo del manejo, producción y/o
distribución de materiales peligrosos (eventos antrópicos).
Básicamente, la
noción de la
construcción social del riesgo
se fundamenta en la
idea de que el ambiente presenta una serie
de posibles eventos físicos que
pueden ser generados por la dinámica de la naturaleza, pero su
transformación en amenazas reales para la población está intermediada por la acción humana. Es
decir, una amenaza no es el evento físico en sí, sino el peligro asociado con
ella, el nivel del cual es determinado, entre
otras razones, por
factores no naturales o
físicos, tales como
los grados de
exposición o vulnerabilidad de
la sociedad.
Claramente,
la concepción de la construcción social
del riesgo se deriva del involucramiento de las ciencias sociales en el estudio
del riesgo, lo cual ha obligado a una re definición de
múltiples aspectos y conceptos
emanados en sus primeras instancias del papel y rol que han jugado
las ciencias naturales y aplicadas en el tema. El enfoque multidisciplinario del tema de
riesgo y desastre trajo consigo una
inevitable reelaboración de conceptos y definiciones.
Esto
puede verse, por
ejemplo, al examinar
las distintas definiciones que han
surgido con el paso del tiempo para delimitar las nociones de desastre,
riesgo y amenaza. Desastre ha
dejado de ser considerado el evento
físico per se (terremoto, huracán, etc.), para ser considerado en términos del impacto
social y económico de los eventos y la
interrupción de lo cotidiano; las amenazas también pasan de ser
consideradas el evento físico en sí mismo y ya se entiende con mayor claridad
como la peligrosidad asociada con un evento; o sea, es una
calidad del evento
y no la materialización del mismo; y el riesgo ya no
se considera como la probabilidad de
ocurrencia de un evento dañino, sino como los probables daños y pérdidas
que se asocian con su ocurrencia a futuro
Finalmente, la influencia
de la ciencia social en las
definiciones y en determinar la sustancia del tema
de riesgo y desastre se ve al tratar
la noción de “evento extremos”, término
tan utilizado en las ciencias de la tierra para denotar
eventos en el límite del espectro de energía liberada (huracanes, terremotos
etc.). Vemos, entonces, que un evento extremo
para la ciencia social o las
ciencias del desarrollo, sería aquello
que causa más daño, con mayor impacto humano. Así, no es difícil entender
que en
la medida en que el
riesgo se construye socialmente, un evento
de menor magnitud en términos de energía desplegada
podría causar más daño que uno de
mayor magnitud en la medida en que la exposición de los elementos sociales y sus
grados de vulnerabilidad sean
más altos. La noción de la construcción social del
riesgo permite argumentar que el nivel de los daños y las pérdidas no está
en función directa
y unilateral con la magnitud e
intensidad de los eventos físicos per se
(Hewitt, 1983).
Una
segunda acepción de la noción de la
construcción social del riesgo llama
la atención sobre las nociones de percepción, imaginarios sociales y
riesgo subjetivo: aunque el riesgo puede ser muchas veces dimensionado
cuantitativamente, a través de la estadística
y la matemática probabilística
(el cálculo actuarial), como lo hace una
compañía de seguros con
la salud de las
personas o la peligrosidad de sus localizaciones de vivienda, puede también ser
considerado de forma subjetiva. En este sentido, el riesgo actuarial, objetivo, al pasar por
las percepciones y filtros que establece la experiencia humana, se transforma en imaginarios
y dimensionamientos perceptivos o cotidianos de tal forma que el
individuo o colectividad ve el riesgo con
ojos no actuariales y actúa
de acuerdo con
las percepciones e imaginarios
que tenga.
Un
aspecto muy importante en este tipo de “construcción social” es el asociado
con la relación entre riesgo cotidiano
y riesgo de desastre. Así, al tener
que enfrentar diariamente
el riesgo cotidiano asociado
con la pobreza
(falta de empleo e ingresos,
problemas de salud, violencia doméstica y social, drogadicción
y alcoholismo, etc.), múltiples
poblaciones perciben el riesgo de
desastres o construyen imaginarios en torno a éste de tal manera que parecen
estar minimizando la importancia de lo que
objetivamente es de una
dimensión significativa. En otras palabras,
se posterga la toma de
decisiones y la inversión de esfuerzos
en la reducción del riesgo de desastres,
para poder lidiar y enfrentar el riesgo cotidiano.
Esto influye enormemente en la
capacidad de acción e
intervención y sobre los mecanismos de toma de decisión.
Los factores de riesgo y su construcción social
Del
concepto general de la
construcción social de riesgo,
pasamos a considerar, con referencia a cada uno
de los factores centrales
del riesgo, los mecanismos
diversos en que
el riesgo se puede
generar y construir, producto de
prácticas individuales o colectivas de uso y transformación del territorio y
sus recursos.
Las
amenazas físicas “naturales”
Al
tratar de aquellos
eventos clasificados como “naturales”, o sea aquellos que forman
parte de la dinámica natural y cambiante de este planeta y su atmósfera, y sobre los cuales las sociedades humanas no pueden incidir en su
ocurrencia o magnitud (por
ejemplo los sismos), su calificación
como amenaza y su grado de
peligrosidad está determinada por
la exposición de elementos socioeconómicos en condiciones de vulnerabilidad
dentro de su área de afectación o incidencia.
Hoy
en día
es dramáticamente alto y creciente el número
de personas, medios
de vida e infraestructura, que se encuentra expuesta a los posibles
impactos de eventos físicos naturales potencialmente peligrosos.
El reciente Informe Global de
Evaluación de la
EIRD, sobre Riesgo y Pobreza
(Naciones Unidas-ISDR, 2009) indica que, a pesar de una reducción relativa
en la vulnerabilidad en países
de ingresos medianos, un
aumento en la exposición en
condiciones de vulnerabilidad se
ha verificado continuamente, lo cual desdibuja los logros obtenidos por el otro lado de esa
reducción.
Aun cuando
la exposición a
eventos físicos extremos no necesariamente significa amenaza y riesgo,
ya que esto depende además de los
niveles de vulnerabilidad
existentes, sin lugar a
dudas es el primer paso necesario en la construcción social del riesgo. Sin
exposición no hay posibilidad de amenaza o riesgo. A la vez reconocemos
que es casi imposible ubicarse en un lugar
completamente seguro frente a
eventos potencialmente
peligrosos, en particular
aquellos considerados como “extremos”, que se caracterizan, a veces, por tener un área
de afectación de gran escala.
La
naturaleza del planeta y su dinámica que por un lado permite que exista la
vida, por el otro garantiza que
todo lugar esté
sujeto en algún
momento de sufrir algún evento
físico potencialmente peligroso. La clave de la gestión del riesgo,
frente a las amenazas naturales, consiste en acompañar la decisión de
localización de población y modos de vida con decisiones sobre los niveles de
seguridad de los edificios y la infraestructura instalada, las opciones de reducir
la vulnerabilidad en los sistemas productivos,
el diseño de planes de
emergencia para enfrentar los momentos de estrés, etc.
La
buena planificación del uso del
territorio y de sus recursos
naturales considerando el
riesgo de desastre no garantizará la ausencia total
de eventos peligrosos, pero
si esta planificación está acompañada por decisiones
racionales sobre los niveles de protección posibles, es probable que se logre una
minimización del daño a mediano y largo plazo
y consecuentemente un tipo de desarrollo con condiciones de sostenibilidad.
Las
decisiones sobre la localización de
vivienda, producción e infraestructura se toman normalmente considerando la base
de recursos naturales y de
localización que ofrecen
distintos lugares o aspectos
relacionados con la
renta del suelo urbano y rural.
La localización debería buscar
garantizar la maximización de “ganancias” y la minimización de pérdidas,
incluyendo aquellas relacionadas con la ocurrencia de eventos peligrosos.
Esas decisiones
claramente son distintas
en el caso de personas o
entidades con recursos que les permiten elegir
el territorio para su desarrollo
y otros que por su situación social y económica no tienen opciones
de escoger y están
reducidos a localizaciones inseguras
o marginales. El proceso de
construcción social del riesgo
asociado con la localización y la exposición es diferente entre distintos grupos
sociales. Si se intenta construir una tipología
de las formas
cómo se crea
el riesgo a través
de la exposición
a fenómenos físicos
potencialmente peligrosos, entre los más prevalecientes se encuentran:
• Población
pobre, expulsada del
campo por distintos procesos
económicos, ambientales o de conflicto,
quienes, al encontrarse en la
ciudad, están obligados a ocupar
los lugares más inseguros en
pendientes y zonas de inundación, debido
a su marginación o exclusión de los mercados
formales de tierra urbana. En muchos
casos su ubicación en zonas inseguras se
“compensa” por la oportunidad de tener
un lote y por la relativa cercanía
a fuentes de ingresos laborales.
Ejemplos de estos procesos y contextos son prevalecientes en todas las
ciudades de América Latina, incluyendo el caso de Honduras, donde el proceso
histórico de expulsión de la población del
campo bajo los modelos
de sustitución de importaciones y
comercialización de la agricultura de
exportación, condujo a la
ocupación de terrenos inseguros en Tegucigalpa y otras ciudades, las cuales
fueron afectadas de forma notoria con el impacto del huracán Mitch en 1998. Un
proceso similar de ocupación de zonas
inseguras ha ocurrido en Colombia
durante las últimas décadas con la
expulsión de población de zonas de
conflicto entre grupos armados y entre éstos y la fuerza pública, y su
ocupación en laderas inseguras en las grandes ciudades del país
como Bogotá y Medellín.
• Población
de ingreso medio
o medio bajo, ocupando viviendas
regulares, construidas por entidades constructoras formales (muchas veces
bajo proyectos fomentados por el Estado), pero ubicadas en
zonas sujetas a la ocurrencia de eventos
peligrosos, y sin adecuados
sistemas de protección (sismo-
resistentes, anti-huracán, etc.).
O, por otra parte, ocupando zonas de conocida peligrosidad, sin
que los consumidores tengan acceso a información
sobre los niveles de peligro que tienen
y donde los municipios conceden
permisos de construcción sin el adecuado conocimiento del medio y sus limitaciones u oportunidades.
Los desastres asociados a los terremotos
de Marmora en Turquía o de Sichuan en China, ilustran
bien el primer caso. La destrucción de
la comunidad urbana de “Las
Colinas” en Santa
Tecla (Nueva San Salvador), El Salvador, en ocasión del sismo del 13 de
enero de 2001, ilustra bien el segundo caso.
• Población
de amplios recursos
económicos quienes se ubican
en zonas de
alto valor estético y social, aunque sujetas a la ocurrencia de eventos físicos peligrosos, tales como incendios
forestales y sismos, muchas veces con pleno conocimiento de causa, pero
protegidos económicamente por tener acceso a seguros contra tales eventos.
En
cada caso, aunque bajo distintas motivaciones y
grados de libertad
existe un “trade
off” entre oportunidad y
recursos e inseguridad y pérdida.
Aceptando
la exposición de elementos socioeconómicos frente a eventos
físicos peligrosos, el segundo paso
en la construcción definitiva del riesgo
se relaciona con la creación
/ incremento / permanencia de condiciones
de vulnerabilidad de los seres
humanos y sus medios de vida en contextos de exposición. Esto mismo es producto
y consecuencia de la forma en que una
serie de
factores y procesos políticos,
sociales y económicos se interrelacionan en el entorno de grupos sociales particulares.
Los
procesos que conducen al
desarrollo de la vulnerabilidad serán
abordados en la siguiente sección. Se reitera en este punto que la conversión de eventos
físicos en amenazas y la magnitud de
éstas dependen, primero,
de la exposición de
elementos socioeconómicos y,
segundo, de la creación, incremento y/o
permanencia de condiciones de vulnerabilidad.
Los eventos físicos “socio-naturales” y
“antropogénicos”
En
relación a las llamadas amenazas socio-
naturales y antropogénicas, la naturaleza solamente juega un papel de soporte o
trasfondo, de insumo no
definitorio. En su
concreción como eventos con
características de “amenaza” siempre intervienen de forma crítica acciones (u omisiones) humanas, base
de la construcción social del
riesgo. A diferencia de las
amenazas naturales, este tipo de amenaza tiene una doble forma de participación
humana en su concreción: por un lado,
con referencia a
la concreción misma del evento
como tal (que es causado en mayor
o menor medida por acción humana), y, por otro lado, con
referencia a la exposición de la población
y sus modos de vida en condiciones de vulnerabilidad frente a estos
fenómenos (de igual forma que en el caso
de las amenazas naturales tratadas anteriormente).
Con
los elementos tecnológicos tales como incendios, explosiones, derrames de sustancias tóxicas, desperdicios nucleares
etc., no
es necesario profundizar demasiado, dado
lo obvio de las formas o mecanismos
sociales de creación de la amenaza. El ejemplo más dramático y
cercano puede ser el
del desastre causado por las explosiones
en la ciudad de Guadalajara (México) asociada con la filtración de sustancias
inflamables y explosivos en los sistemas subterráneos de la ciudad;
o la explosión de la instalación petroquímica en el Distrito
Federal en la década de los 90, o de la
fábrica de municiones en Córdoba a
principios del siglo
pasado. A nivel internacional, el
desastre de Chernobyl y el potencial desastre de Three
Mile Islands además de los numerosos
naufragios de barcos transportadores de petróleo, ilustran este tipo de
eventos y amenazas.
En
relación a los
eventos y amenazas
socio- naturales, que se construyen sobre una base natural, pero con una
intervención causal derivada de acciones humanas concretas, se presenta,
como el caso de mayor relevancia política y de mayor interés y vigencia en la
actualidad, el Cambio
Climático, donde una parte
importante de su causalidad
es asignada a la intervención humana en
los ecosistemas y procesos
atmosféricos. Así, el clima, producto de los flujos
y ritmos de la misma
naturaleza, ha sido ya influenciado
y modificado por la introducción
de los gases de invernadero en la
atmósfera, por la urbanización y la creación de las islas de calor urbanas y
por la deforestación que limita la captura de CO2. De esta forma,
el clima está manifestando
sus desequilibrios con la concreción
de eventos físicos más extremos, más
intensos, de mayor magnitud y recurrencia. Estos eventos, como
consecuencia de las acciones
humanas, no son naturales sino socio- naturales.
Las
nuevas amenazas asociadas con el cambio climático son una expresión más
global, más imponente, de los procesos
que ocurren a nivel de micro clima, por ejemplo, en
los casos en que una
ciudad ha reemplazado la vegetación
natural pre-existente con
asfalto y cemento. En la
subregión andina, muchas ciudades
no han tenido en
cuenta las medidas requeridas para un
adecuado sistema de drenaje
pluvial, que considere la velocidad y el caudal
de escorrentía esperado sobre un
terreno que no permite la
infiltración que el proceso
natural de regulación del
ecosistema requiere; de esta forma, se han presentado
inundaciones causadas principalmente por el inadecuado manejo de
la escorrentía humana,
no por causas naturales como la
lluvia.
Es
importante aclarar, en este
último ejemplo, que si bien la
precipitación es un “sine qua non” para
la verificación de una inundación en un área urbanizada, la lluvia por
sí sola no explica
las causas del desastre; por el contrario, la explicación reside en la
ausencia de adecuados sistemas de planificación y construcción de
infraestructuras urbanas en función del régimen pluvial del territorio.
Tales
procesos de inundación se han verificado en muchas ciudades de América Latina,
como Buenos Aires, San Salvador, Río de Janeiro, Barranquilla y Santiago de
Chile.
La creación
de amenazas socio-naturales
incluye numerosas experiencias que dan cuenta de distintas formas de relación
sociedad - naturaleza. El corte de
manglares en las costas de nuestra región o en Asia conduce a un debilitamiento de los niveles de
protección ofrecida por los
ecosistemas naturales y un
mayor impacto de
huracanes y tsunamis, por
ejemplo, como fue
apuntado en el
caso del evento de Indonesia en 2004. La deforestación de las
pendientes de las cuencas
altas de los ríos conduce a mayores procesos de
erosión, deslizamiento, sedimentación e
inundación en las cuencas bajas,
con impactos en la población y su producción. La construcción de
presas hidroeléctricas y el inadecuado manejo de los niveles de agua de las presas
durante periodos de intensa lluvia pueden conducir a la descarga
repentina de los niveles de agua
para proteger las estructuras de presa
con repercusiones en las
inundaciones río abajo. Los casos del Bajo Lempa en
El Salvador, en
ocasión del huracán Mitch y de las inundaciones en Tabasco, México,
en 2007,
ejemplifican este hito del
proceso de construcción social del
riesgo.
La construcción de la vulnerabilidad
La
vulnerabilidad, como se ha explicado, se refiere a la predisposición de los
seres humanos, sus medios de vida y mecanismos
de soporte a sufrir daños y
pérdidas frente a la ocurrencia de eventos
físicos potencialmente peligrosos. Esta predisposición, como se mencionó
anteriormente, no es en general producto unilateral de la magnitud o intensidad
del evento; aunque se debe aclarar que en caso de condiciones extremas, tales como las explosiones
volcánicas paróxicas de
Krakatoa, Pinatubo o Monte
Santa Helena, de meteoritos grandes que impacten la
tierra, de terremotos de
magnitud superior a 9.0 y
tsunamis con alturas
superiores a los 30
metros, realmente es difícil imaginar una sociedad
expuesta que pueda absorber
el impacto.
No
obstante, a pesar de la existencia de este tipo de eventos, se debe
aceptar que el problema del riesgo de desastre, como se propone abordar en la gestión del riesgo, no se ubica en la esfera de eventos
realmente extremos, sino en
el rango normal de eventos
recurrentes para los cuales, en principio, la sociedad dispone
de mecanismos de planificación, de
protección o de mitigación. La predisposición
al daño, es decir la
vulnerabilidad de los elementos socioeconómicos expuestos, con referencia al espectro
normal de eventos
físicos recurrentes, es el resultado de condiciones sociales, políticas
y económicas que asignan diversos niveles de debilidad o falta de resistencia a
determinados grupos sociales.
Toda
causa de vulnerabilidad y toda expresión de vulnerabilidad, es social. Por
lo tanto, el proceso de creación de condiciones de vulnerabilidad obedece
también a un proceso de construcción social.
Las
causas de la vulnerabilidad nos
remiten a una consideración de un número
alto de circunstancias que se relacionan de una que otra forma
con: (1) los grados de resistencia y resiliencia de los medios de vida; (2) las condiciones sociales
de vida; (3) los grados de protección
social y autoprotección que existen; y (4) el nivel de gobernabilidad de
la sociedad (Cannon, 2007).
Estos factores pueden verse a la
luz de múltiples aspectos y condiciones asociados con la cultura, la economía,
la sociedad, la organización social, las instituciones, la educación, etc. (Wilches-Chaux, 1988).
Al hablar
de vulnerabilidad y sus causas,
es aceptado que el concepto y la
expresión de la predisposición a
sufrir daños y
pérdidas varía con
referencia a eventos físicos distintos: vivir en un edificio
inseguro frente a sismos (no sismo resistente), en una zona sísmica, es causa
de vulnerabilidad; sin embargo, ese mismo
edificio puede no ser
necesariamente vulnerable frente a incendios, al contar con un sistema de detección y extinción
efectiva de conflagraciones.
La aproximación
a la vulnerabilidad no
solo discurre el camino del daño físico. Por ejemplo son
vulnerables los alumnos que están expuestos a un sistema educativo
cuyos contenidos curriculares no dotan al estudiante de un
grado adecuado de conocimiento de su
medio y de las amenazas que éste presenta. De igual manera, vivir en un pueblo
comunicado al exterior por un solo
camino de tercería que cruza
zonas sujetas a deslizamientos, es tanto una expresión de vulnerabilidad como lo es no tener un sistema
de ahorros o seguros que proteja al ciudadano en momentos de
crisis.
Una
sociedad individualista, a diferencia
de otra con altos niveles de solidaridad
humana y de cohesión social,
también dota a sus individuos de niveles
de vulnerabilidad más altos.
El
concepto o noción de vulnerabilidad hoy en día se acompaña por
la noción de “resiliencia”, en el sentido
de falta de resiliencia: aun cuando
las definiciones y uso de este
término o noción son variadas, la resiliencia se propone como
una sub- noción del concepto de vulnerabilidad, al referirse a la
capacidad de una comunidad o individuo de levantarse, de
re-establecerse, de recuperarse y reconstituirse, después de la
ocurrencia de un evento
dañino con consecuencias severas
en términos de pérdidas y daños. Un
ejemplo reciente de resiliencia se
encuentra en la comunidad de
Cinchona en Costa
Rica, severamente dañada por un
sismo en enero
de 2009, donde
una compañía de fabricación
de productos lácteos fue
destruida poniendo en peligro
el empleo de cientos de
trabajadores, pero que por la forma de administración y copropiedad de la
compañía, la solidaridad implícita y la solidaridad del
pueblo, logró re-establecerse
rápidamente, sin haber despedido a ningún
trabajador en el periodo de baja.
Anteriormente,
en escritos y discursos conceptuales ampliamente difundidos, se había definido
la vulnerabilidad en términos
de la predisposición de la sociedad
de sufrir daño y, además, de
su incapacidad de recuperarse autónomamente sin intervenciones
externas. Así, la noción de resiliencia está
siendo incorporada al léxico
del tema de riesgo y desastre para identificar
específicamente aquellos entornos
en que
la sociedad está
en mejores situaciones para recuperarse después del impacto y sus consecuencias inmediatas, y
volver a la “normalidad”. Esa “resiliencia”
sería producto de diversas situaciones, contextos
y factores todos sociales.
Así, en la misma medida
en que tener acceso a ahorros individuales o sociales o a seguros
individuales o colectivos dotaría de ciertos niveles de resiliencia, también
tener una economía personal o familiar diversificada, o tener
fuentes alternativas de energía y agua potable, aumentaría la resiliencia.
La reducción de la vulnerabilidad
y el aumento de la resiliencia se
consideran, en consecuencia, elementos clave en
la gestión del riesgo de
desastre.
La dinámica de la sociedad, la dinámica del riesgo
El
riesgo de desastre
es entonces un
proceso social
caracterizado por la
coincidencia, en un mismo
tiempo y territorio, de
eventos físicos potencialmente peligrosos, y elementos socioeconómicos expuestos ante
éstos en condición de
vulnerabilidad.
Por
lo tanto, en la determinación de la existencia del riesgo y sus niveles, actúan
fuerzas derivadas de la
sociedad y de la
naturaleza. Ninguno de estos dos elementos es estable o permanente en el tiempo. Sufren cambios y variaciones
de manera continua. A veces estos
cambios son graduales, paulatinos o pausados; a
veces son abruptos e incluso repentinos.
En
el primer caso, cuando la dinámica del
riesgo se considera gradual, se
hace referencia a una situación en donde el ritmo de una economía en proceso de desarrollo
se califica como “estable” (aunque
la estabilidad es
muchas veces una falsa
expresión de una
realidad contradictoria) o la
dinámica de la
naturaleza se evalúa con momentos
y ritmos predecibles
y normales. En este
caso los factores
de riesgo pueden sufrir constantes, pero incrementales
y hasta predecibles cambios, lo cual
permite identificar estrategias de
intervención que pueden incluirse en la planificación del desarrollo.
En
general, el entorno natural tendrá un
nivel de constancia tanto en términos
de sus normas y promedios, como
con referencia a los periodos de retorno de eventos extremos. El clima, la
dinámica de la corteza terrestre y de
los océanos, aunque tipificados por lo
rutinario y lo extremo, como parte de su
variabilidad interna, son relativamente constantes en sus expresiones y la
sociedad informada puede predecir su
comportamiento dentro de límites más o menos estrechos. En este caso, a pesar
que haya cambios
en el entorno natural, en esencia
el contexto de estos eventos y de la
connotación de amenaza que encierran
es más
o menos constante,
evolucionando de manera pausada.
Con la
sociedad, la influencia
de políticas sociales y
económicas particulares y a veces cambiantes dentro de
la rutina establecida; de comportamientos cambiantes y
a veces erráticos de los individuos, familias y colectividades; de
procesos de ocupación y utilización del territorio expansivo, etc.,
garantiza que mientras haya
relativos niveles de
estabilidad, siempre hay cambios y expresiones en los niveles de ingresos, de seguridad,
de existencia social diferenciados, los cuales tendrán algún
impacto en los niveles de vulnerabilidad y resiliencia
de las personas y comunidades
Bajo
las condiciones de
“normalidad” de ambiente y sociedad, con los cambios paulatinos que
suceden, es obvio que el riesgo,
construido a raíz de la interacción de
eventos con la exposición y la vulnerabilidad, es
un proceso dinámico, aunque esté sujeto
a una lenta evolución. Hasta por razones particulares, dentro de los procesos
normales y pausados de cambio,
puede haber casos más abruptos
donde una sección particular de la
sociedad sufre un cambio brusco en sus condiciones de riesgo.
Esto
podía suceder por ejemplo en
el caso del desarrollo de infraestructura para la generación de energía eléctrica hídrica y
el subsiguiente desplazamiento de grandes contingentes de población hacía zonas
que tal vez ofrecen menores condiciones de seguridad en comparación con sus
lugares de ocupación histórica; o, en el
caso de la expulsión de población de zonas
de violencia endémica y su reubicación en zonas de pendientes inseguras en ciudades grandes e intermedias. Un caso
recurrente en la región se presenta
cuando empresas productivas deciden cerrar
y trasladar la producción
monopólica de frutas
de un país a
otro en búsqueda
de mejores condiciones de competitividad, generando usualmente condiciones de
desempleo local que si no
son compensadas pueden acarrear la reubicación de población en tierras inseguras, en búsqueda de sustento.
A
diferencia del cambio “normal” dentro de parámetros de economía y sociedad y ambiente natural, establecidos y
reconocidos, existen momentos de transformación hasta cierto punto dramáticos. Aquí se trata
de los momentos de inflexión
fundamental en la relación sociedad -
ambiente. A la vez que la noción de “catastrofismo” es bien
conocida en la geología
y los estudios ambientales en general,
también en los estudios de
la sociedad, existen
cambios abruptos, cambios de
paradigmas de pensamiento y acción que
marcan pautas y momentos
significativos en la historia humana. Las transformaciones en los
factores y condiciones de
riesgo en general y de
riesgo de desastre en
particular, pueden acelerarse
en estos
momentos, exigiendo una
flexibilidad e imaginación en nuestras respuestas y reacciones.
A
nivel del ambiente físico, el proceso de Cambio Climático que
hoy sufrimos, de
acuerdo con los expertos del
IPCC1, constituye, en términos de
tiempos geológicos y humanos, un
cambio brusco, no lineal. Los tiempos del cambio, en términos de
temperatura, pluviosidad, intensidad de huracanes, etc., excede por mucho los
tiempos normales de cambio
y evolución histórico
en estos parámetros. El cambio
en el patrón del clima y en su variabilidad
interna, a diferencia de ser paulatina, se convierte en dramática.
Tales cambios podían existir con
otros elementos del entorno, en la
medida de que eventos dramáticos suceden
y el catastrofismo, a diferencia del evolucionismo, exista. Es posible
también que procesos normales se alteren
en momentos en que el llamado “tipping
point” es alcanzado y los cambios
abruptos suceden.
Por
supuesto, en la medida en que hay cambios relativamente acelerados y
bruscos en el entorno físico, el riesgo de desastre estará sujeto a cambios
también bruscos. Cuando el riesgo
de desastre es afectado por la
incertidumbre derivada de cambios acelerados, que suelen ser desconocidos y no medidos, los factores
de riesgo pueden crecen enormemente.
Por
el lado de la sociedad, los cambios en paradigmas sociales y económicos,
relativamente bruscos, como es el caso
con la crisis actual, la llegada
de la modernización, el comienzo
y fin del neoliberalismo económico
y reducción del papel del
Estado, etc., inevitablemente afectan la “progresión de la
vulnerabilidad” y el riesgo, introduciendo nuevas y aceleradas dinámicas.
Utilizando
un ejemplo de la historia de América
Latina, Oliver Smith
(1994) ha documentado cómo con la conquista del Perú y
de los Incas, por parte de los españoles,
hubo una transformación radical en las
condiciones de riesgo
frente a sismos y sequía por los cambios introducidos
en las formas constructivas de ciudades y edificios y en los mecanismos de
seguridad contra el hambre que existían.
De
similar manera, la introducción del modelo de
sustitución de importaciones
y desarrollo de la
agricultura comercial de
monocultivo en América Latina
en la posguerra,
trajo consigo la creación de
procesos y condiciones de riesgo
antes no experimentados. Las migraciones
“forzadas” de población
pobre del campo a la ciudad y su
ocupación de zonas de deslizamiento o inundación; la rápida deforestación de
pendientes en búsqueda
de la ganancia
extraordinaria o la sobre vivencia; la construcción de ciudades
de forma informal y de forma no planeada con sus consecuencias en la
construcción de condiciones
de riesgo, son ejemplos
de los procesos que
surgen con el cambio
de modelo (Lavell, 2001). Podemos asegurarnos que procesos de tal índole aunque distintos, suceden con
el paso a la modernización, la
globalización y la presente economía post crisis financiera (Arguello y Lavell,
2001).
La
lección que se
deriva de estos
contextos es que el riesgo de
desastre y los factores que lo componen no son
estables en el tiempo
y en el espacio. Son sujetos
de presiones y cambios
en ambiente y sociedad con expresiones
paulatinas o bruscas. Poder anticipar y medir, controlar y disipar los
impactos más importantes de estos
cambios debería ser parte de la esencia
de la gestión del riesgo en el
presente y en el futuro.
Finalmente, es
importante reconocer que a la
vez que el riesgo es dinámico en el tiempo
y en el espacio, también es dinámico
y cambiante con referencia al “momento”
del riesgo examinado en la perspectiva del llamado
“ciclo de desastres”, ahora
evolucionado, más bien, hacía la noción del “continuo del riesgo”
(Lavell, 2004).
Antes
del desastre, los niveles de riesgo existente pueden mitigarse a través de la refacción de construcciones e
infraestructura para reducir algún daño probable, también por la
introducción de cambios en
los patrones de
cultivo que busquen acrecentar
la resiliencia y la resistencia, mediante la recuperación de ambientes
naturales degradados o por el establecimiento de sistemas de alerta
temprana, etcétera. Al mismo
tiempo, un nuevo riesgo podría evitarse a partir de la introducción
temprana de adecuados análisis de riesgo y procedimientos de control en los
procesos de planificación de
proyectos y programas de inversión.
Las implicaciones prácticas de los conceptos para
el entendimiento del proceso de creación del riesgo de desastre
Reflexionemos ahora
sobre la importancia de los conceptos desarrollados
anteriormente para el proceso de entendimiento del riesgo y de
las posibles formas de intervención.
Primero, es
imprescindible establecer que
al ser el riesgo una construcción social, proceso fundamentado en, pero
no determinado por las condiciones físicas
existentes, la sociedad,
de igual manera que ha contribuido a la construcción de condiciones de
riesgo, está en posición de intervenir estas condiciones.
En la
medida en que el riesgo
ya existe, como condición latente,
anunciando y anticipando un futuro
desastre, la intervención
sería de tipo correctivo o mitigadora (o sea,
reduciendo el riesgo ya existente), sujeto de acciones que tipifican lo que se
ha dado en llamar “gestión correctiva del riesgo”, incluyendo los preparativos
para desastre.
En
la medida en que el riesgo no ha sido plasmado, desarrollado, asentado en el
territorio aún, estamos en posición de
anticiparlo y tomar acciones
que buscan garantizar que nuestros nuevos procesos de desarrollo, proyectos,
acciones no construyen
nuevos factores de riesgo. En este caso, estamos frente a lo
que se
ha dado en
llamar “gestión prospectiva del
riesgo”.
Tanto
la gestión correctiva como la prospectiva,
incluyendo aspectos de la respuesta humanitaria, están fundamentadas en la idea de que el riesgo
está construido socialmente y que, entonces, la sociedad puede intervenir para garantizar su reducción o
previsión. El hecho de que los eventos naturales tienen su propia dinámica y causalidad, ajeno a
lo humano, no
afecta esta fórmula. Así, aunque no se puede evitar los eventos naturales (a diferencia
de los socio-naturales y
antropogénicos), ni influir
en mayor medida
en su recurrencia, intensidad,
magnitud etc., sí se
puede intervenir para
garantizar que el
grado de peligrosidad o amenaza asociados con
ellos se reduzca y hasta se elimine, en algunos casos. Esta reducción o previsión se
fundamenta en un entendimiento
cabal de cómo
se construye el riesgo y sus factores constitutivos y cuáles son los procesos
humanos involucrados. Estos procesos y factores se dan en distintos niveles e
intensidades y varían desde procesos
macro asociados con los sistemas económicos y políticos existentes, hasta procesos micro
en cuanto a las
características del proceso de ocupación del suelo urbano relacionado
con el funcionamiento del mercado de tierras y la renta urbana, por ejemplo. Desde esta perspectiva
la reducción y control del riesgo
exige acciones en
múltiples niveles, desde
lo macro hasta lo micro.
Para
efectos de este documento, se propone
emplear el esquema propuesto por Blaikie et al., en donde se ilustra la progresión de la vulnerabilidad a través de un
modelo conceptual en donde unas macro fuerzas, vinculadas al modelo de
desarrollo, se transforman en condiciones
inseguras. Este modelo será
presentado en el capítulo 1.2. (Blaikie et al., 1994; Wisner et al, 2004).
Al hablar
de construcción social
de riesgo estamos aludiendo
a un
conjunto complejo y diverso de posibles mecanismos que contribuyen
a esta
construcción. Esencialmente estos procesos giran
en torno a
una serie de
temas y problemáticas constitutivos del quehacer humano y del
desarrollo. Intervención en estos
ámbitos es entonces la
esencia de la
posible gestión en sus modalidades correctivas y prospectivas, a saber:
• Los
mecanismos de apropiación
de los recursos naturales,
la gestión
ambiental y la gestión de los servicios ambientales (¿degradación y
pérdida de productividad, o gestión racional y sostenible?).
• Los
mecanismos de decisión
en torno al uso
del suelo y el ordenamiento
territorial. ¿Donde se ubican las personas, la producción y la infraestructura
y bajo qué condiciones?
• Los medios de vida, su adecuación al
medio, sus niveles de seguridad y sostenibilidad. La dotación de opciones de
infraestructura, micro crédito, seguros,
etc.
• Las condiciones sociales de vida, sus
niveles y sus repercusiones en términos de decisiones sobre vida y seguridad,
autoprotección y acceso a protección
social.
• La
gobernabilidad y las formas en
que las expresiones organizativas, de gobierno, de planificación, de acceso al poder
y la decisión afectan niveles de riesgo y su gestión.
La
clave de la gestión o intervención en el tema de riesgo reside en entender cómo
estos procesos afectan tales niveles y, en consecuencia, la oportunidad de
diseñar intervenciones coherentes y articuladas en torno a ellas, de tal manera que el riesgo se
reduzca o se limite.
Modelo conceptual sobre el proceso de construcción del
riesgo y desastre
En
el capítulo anterior se presentaron los
argumentos esenciales para el entendimiento del riesgo de desastres como
una construcción social en donde los
factores de amenaza / peligro y vulnerabilidad, son dinámicos e
interdependientes. Asimismo se sustentó
la idea fundamental
de que el riesgo de desastres se construye mediante ciertos procesos
sociales insertos en la dinámica del desarrollo (o del
subdesarrollo).
Estos
procesos sociales que crean
el riesgo en la sociedad, se relacionan específicamente con la forma de
uso, ocupación y transformación del ambiente natural y construido que circunda y sustenta el sistema social.
También
se sustentó la idea de que el desastre es un producto, un elemento
derivado de algo que lo antecede y que se denomina riesgo. Se
planteó, igualmente, que los eventos físicos juegan el papel de detonadores o
desencadenadores de crisis pero no
ofrecen una explicación unilateral y única de los
impactos sufridos, las pérdidas o los daños.
En
el presente capítulo se propone un esquema gráfico para
representar el proceso de Construcción Social
del Riesgo de
Desastres, que se llamará
en adelante “Proceso Riesgo – Desastre” con el propósito de
ilustrar de forma sencilla los hitos
fundamentales o principales en dicho
proceso y sobre los cuales
se sustenta la Gestión del Riesgo de Desastres que se abordará en la sección 2.
Para
esquematizar o presentar una figura de fácil entendimiento sobre el Proceso
Riesgo – Desastre, se tomará el modelo
propuesto por Blaikie, et. al., en su obra “At Risk” (Blaikie et al,
1996), conocido como el “Modelo de Presión y Liberación de los
Desastres” (Modelo PAR por sus siglas en
inglés). Este modelo hace énfasis
en la progresión de la
vulnerabilidad, se identificará,
basado en este modelo,
los hitos centrales que atañen incluso a la construcción social de
las amenazas o peligros de tipo socio-naturales y antrópicas, y se buscará ir
más allá
de la materialización del riesgo
en desastre, identificando en el mismo esquema los hitos centrales
del proceso de
construcción del riesgo que operan incluso luego de que se detonan o se
desencadenan los escenarios de desastre.
El proceso Riesgo - Desastre, primer esquema: La
construcción social del riesgo
De
acuerdo con el modelo PAR, lo que se
entiende como vulnerabilidad o
más específicamente como elementos
socioeconómicos expuestos en
condiciones de debilidad frente a peligros/ amenazas, se puede también entender como “condiciones inseguras”,
éstas no sólo se relacionan con aspectos físicos (mala calidad en la
construcción, por ejemplo), sino,
además con aspectos sociales, políticos
y económicos (enfermedades crónicas en la población, falta de instituciones
fortalecidas, etc.). En el modelo PAR se
propone que las condiciones inseguras
son el resultado de presiones
dinámicas, y éstas son las formas concretas como se expresan en el
territorio, unas causas de fondo, que
son en últimas, las generadoras primarias del
riesgo en la sociedad y que son de carácter político, social y económico, vinculadas con
las formas o modelos de desarrollo en un nivel macro
La
base del entendimiento del modelo PAR
radica en la definición de la vulnerabilidad como un fenómeno social (ver capítulo
anterior), lo que denota su construcción social.
El
modelo PAR admite precisiones en cuanto a la configuración del
riesgo: por un lado es importante indicar que las presiones dinámicas también
operan en el componente de las amenazas, de lo cual se derivan las amenazas
socionaturales (ver capítulo anterior),
el ejemplo más claro es la
degradación ambiental (deforestación, pérdida
de suelos, entre otros), que
conlleva, casi inexorablemente, a un incremento en la probabilidad de
ocurrencia y/o aumenta la potencial
energía liberada por fenómenos considerados como peligrosos,
tales como deslizamientos e inundaciones.
La
segunda precisión radica en el carácter dinámico del riesgo, lo que
permite hablar del continuo del riesgo
en sustitución y como un avance conceptual de lo que en el pasado se proponía
como el ciclo de los desastres (Lavell 2004, op. cit.), en este sentido, el
proceso de creación y transformación del riesgo no responde necesariamente a
fases o etapas de carácter cíclico; y
esto se debe a que las presiones dinámicas afectan constantemente todos los ámbitos
del proceso de
construcción del riesgo,
incluyendo el escenario
de desastre, creando nuevas y cada vez más complejas y
transformadas condiciones de riesgo.
Este
es el caso del crecimiento acelerado y desorganizado de las ciudades, en donde
la presión existente por acceder al territorio conlleva a que muchas
personas arriesguen sus
vidas al vivir encondiciones inseguras,
pero esa presión por espacio es constante incluso cuando ya se vive en riesgo,
y aún más después de que ese riesgo se ha actualizado en un desastre. Es por
esto que muchos asentamientos humanos en riesgo terminan siendo
legalizados o formalizados (muchas veces
por intereses políticos) y en los casos en que se logran ejecutar procesos de
reubicación, las zonas desalojadas vuelven al cabo de muy poco tiempo a ser objeto de presión por nuevos
asentamientos en riesgo.
Cuando una comunidad vuelve a ubicarse en una
zona degradada e inestable que fue previamente objeto de una reubicación
por riesgo se está verificando una situación en donde la presión dinámica por acceso
a un lugar donde vivir sigue
operando luego de la intervención sobre
las condiciones inseguras
Evidencias
como éstas denotan la importancia de abordar dentro de los esquemas de
intervención del riesgo no solamente las condiciones inseguras (por ejemplo
reubicar las casas), sino que se deben incluir acciones de
mayor envergadura como el mejoramiento del acceso a vivienda
segura a bajo costo, para desincentivar
la ocupación insegura.
Los
modelos o formas de intervención que solamente
abordan las condiciones
inseguras, han sido señalados por
algunos autores como componentes de una gestión de tipo conservador,
mientras que intervenciones más
ambiciosas, más integrales y que abordan problemas no resueltos del
desarrollo, se denominan acciones de
gestión transformadora (Lavell, 2001, op. cit.).
La
evidencia en América Latina sobre los modelos de intervención han demostrado que intentar resolver las
condiciones inseguras mediante la mitigación
de riesgos, de
forma aislada y sin
abordar las presiones dinámicas
a través de la
promoción de la prevención en los
esquemas y las políticas de desarrollo,
es una estrategia de muy
poco impacto y casi siempre ineficaz
en el largo plazo (ver siguiente recuadro).
El dinamismo
de los escenarios
de riesgo – desastre,
conlleva a pensar
que la clave
para una efectiva gestión del riesgo de desastres, consiste en individualizar con la mayor precisión
posible, los hitos fundamentales del
proceso de construcción del riesgo, y a
partir de estos hitos, identificar las estrategias de intervención que se requieren.
Los
factores de riesgo (amenazas y vulnerabilidades) son ambos
dinámicos, cambiantes, e
interdependientes, y su coincidencia espacial y temporal determina la existencia
del riesgo de desastres en el territorio. Este riesgo
puede ser tanto actual o
consolidado, como futuro o en
proceso de creación:
El
riesgo actual2 se refiere al riesgo ya creado, es decir cuando existen elementos socioeconómicos expuestos
en condiciones de
vulnerabilidad ante fenómenos
físicos potencialmente peligrosos que han sido
analizados, evaluados o cuyos
posibles efectos han sido
percibidos por la
sociedad de forma anticipada.
El riesgo actual es el que más inmediatamente se puede transformar o actualizar en desastre en
virtud de que tanto la amenaza como la vulnerabilidad son hechos o realidades
ya dadas.
El
conocimiento tanto objetivo como
subjetivo de las amenazas y las
vulnerabilidades, permite construir
escenarios de riesgo;
estos pueden ser de mayor o menor
complejidad, e incorporar atributos sobre
la percepción del impacto (riesgo alto,
moderado, bajo) o sobre
su temporalidad (inminente, de
mediano o de largo plazo). El riesgo actual remite a la noción del territorio
del impacto, el cual puede distar
sustancialmente del territorio de las causalidades.
Por
su parte, el riesgo futuro se refiere a la prospección del riesgo, es decir al entendimiento
anticipado de su
probable consolidación en el futuro.
Este concepto se basa en la
comprensión de la dinámica de los procesos
sociales que crean el riesgo y que
fueron presentados en la sección
anterior.
No
obstante que el concepto de riesgo se refiere a una situación
en todo caso latente y por
endefutura, con la
expresión “riesgo futuro”,
se hace referencia no
a la probable ocurrencia de un desastre sino a la posible
consolidación o configuración de un
riesgo que hoy día no existe.
Cuando
se habla de una probable o posible ocupación insegura de territorios, se está
haciendo referencia al riesgo futuro, el ejemplo más empleado es el del crecimiento
de las ciudades: según las tendencias actuales, se prevé que para el año 2050
el 85% de la población de América Latina y en Caribe vivirá en las ciudades, y
de este porcentaje, al menos
el 30% lo hará en viviendas
informales, precarias o en tugurios. Esta estadística indica, en términos de
riesgo, que en el año 2050 existirá un número estimado de población
“nueva” que vivirá probablemente en
condiciones de riesgo.
Intentar revertir en el presente
esta tendencia, a través de intervenciones fundamentadas en presiones
dinámicas, es hacer
gestión del riesgo
futuro; y para el caso analizado
se estaría hablando de gestión prospectiva del riesgo.
El
riesgo futuro puede tipificarse
cuando no hay riesgo actual
o consolidado, es decir cuando
los dos factores de
riesgo, las amenazas/peligros y las vulnerabilidades no
se han constatado aún en el territorio,
pero se cuenta con
la información suficiente
para prever su
futura aparición: por ejemplo,
en el caso de áreas degradadas ambientalmente pero no ocupadas (aún) en
condiciones de vulnerabilidad, o
en los casos en
que el riesgo se ha
actualizado en desastre,
transformando las condiciones de amenaza
y vulnerabilidad preexistentes y
denotando nuevos escenarios de riesgo a
futuro3.
La configuración
del riesgo actual
y del riesgo futuro
El
riesgo futuro, al estar en función de la evolución de los factores
de riesgo, se puede
expresar de varias formas:
1. En las zonas donde
se verifican condiciones de degradación ambiental y social, pero en las
que aún no se conoce la potencial
afectación de fenómenos físicos
peligrosos que podrían
presentarse. El riesgo se considera
factible de concretarse o plasmarse debido a
que la degradación
de la zona
propicia la construcción de escenarios de riesgo a futuro, además esta misma condición de
degradación ambiental puede transformar elementos naturales en amenazas
o peligros de tipo socio natural a futuro (ver ejemplo en recuadro de página
siguiente).
2. En
las zonas donde
no existen, en la
actualidad, elementos socioeconómicos expuestos en condiciones de
vulnerabilidad, y se conoce la presencia
o probable ocurrencia de fenómenos físicos potencialmente peligrosos: aquí el
riesgo se considera futuro y se refiere
a la probable exposición u
ocupación insegura de áreas
peligrosas.
3. En
las zonas donde
no existen, en la
actualidad, elementos socioeconómicos expuestos
en condiciones de vulnerabilidad, y no se conoce la presencia o probable ocurrencia de
fenómenos físicos potencialmente
peligrosos: en este
caso el riesgo futuro es más
lejano que en el anterior, y las acciones a emprender buscan mantener las
condiciones de sostenibilidad del desarrollo
en el territorio, a la vez que se debe
avanzar en el conocimiento sobre fenómenos físicos.
El proceso Riesgo - Desastre, segundo esquema: La
transformación del riesgo actual
Para que
el riesgo se
convierta (actualice) en desastre, se
requiere, por un lado,
que el riesgo no haya sido
efectivamente reducido previamente; y, además, que ocurra o se exprese (manifieste)
un fenómeno físico potencialmente peligroso que actúa como
detonante, bien sea de forma repentina o de forma paulatina y
progresiva.
Como los
desastres son riesgos no
manejados, se entiende que el impacto
está definido, esencialmente, por las condiciones preexistentes de riesgo que no fueron
oportunamente reducidas, y lo que se evidencia como el efecto de un desastre o
sus consecuencias directas e indirectas, se constituye en un nuevo escenario donde
el riesgo ha sido transformado.
Es importante
señalar que solamente
el riesgo actual puede
actualizarse en desastre, el
riesgo futuro también será transformado, pero en
este segundo caso la transformación no desencadenará pérdidas y daños,
sino en unas nuevas o actualizadas condiciones de riesgo que deberán ser analizadas e incorporadas en la
planificación. Es común que luego
de una inundación, terrenos no ocupados que fueron inundados sean incluidos en el Plan de Ordenamiento
Territorial como zonas de protección ambiental, para evitar su ocupación en el futuro ante la nueva evidencia de su
peligrosidad.
En
el escenario de desastre, surgen nuevas condiciones de
riesgo, estas condiciones
han sido señaladas por Lavell (2004, op. cit.) como de riesgo derivado
o coyuntural, y se refieren a las
“condiciones específicas de riesgo que
surgen de anera más o menos repentina
con el impacto de un fenómeno físico peligroso en la sociedad”.
Cuando un desastre ocurre, se implementan
actividades de reducción
y control del riesgo con
la finalidad de garantizar
que la situación existente no
genere más deterioros
ni salga fuera de
control por la ausencia de elementos que garanticen la seguridad humana
o el apoyo a los medios de subsistencia de las poblaciones afectadas sobrevivientes. Así,
cuando se garantiza un refugio adecuado, agua potable, alimento y condiciones de salubridad
básicas, en realidad se está gestionando
un riesgo nuevo o potencial, que viene de las nuevas condiciones derivadas del impacto.
Asimismo,
cuando se derriban edificios inseguros,
se talan árboles considerados
peligrosos, se eliminan
factores de probable infección y enfermedad, se trata a las personas enfermas o heridas, en
realidad, se están mitigando o
reduciendo los factores de riesgo
emergentes del contexto
del desastre. El objetivo
general de la respuesta a desastres puede verse,
en efecto, como
una acción de evitar un segundo o quizá peor desastre,
debido a inadecuados mecanismos de
respuesta; este fue recientemente el tema de análisis y la preocupación que se
presentaron tras el huracán Nargis, que azotó
Myanmar en 2008.
En términos
generales, las acciones
que caracterizan el “manejo de desastres”, y que han sido nombradas de
diversa forma, incluso bajo el concepto
de gestión reactiva, en el contexto del continuo del riesgo, se
refieren más propiamente a una gestión del nuevo, modificado y transformado
escenario de riesgo,
y pueden incluir acciones entendidas tanto prospectivas como
correctivas. De lo anterior
se desprende la
idea de que la
gestión del riesgo
de desastres abarca
las intervenciones en todos los ámbitos
del proceso Riesgo -
Desastre, incluyendo las
acciones post impacto y no solamente
las acciones de prevención y mitigación.
Por su
parte, en el
nuevo escenario de
riesgo, se verifican unas
condiciones actualizadas de
amenaza y vulnerabilidad que han sido modificadas, tanto por la ocurrencia del desastre y su gestión, como por
las presiones dinámicas
derivadas de las condiciones
de desarrollo preexistentes a la ocurrencia
del desastre, las cuales normalmente, y desafortunadamente, no son
intervenidas de forma
sistemática luego de la verificación de desastres.
El
escenario de riesgo que ha sido transformado abre una
ventana de oportunidades para
la reflexión sobre el
proceso Riesgo -
Desastre; por ello frente a este escenario se acusan los propósitos centrales
y básicos de la recuperación ex
post, fundamentados en
la coyuntura que ocasionalmente
se presenta de revertir el proceso de creación del riesgo en la sociedad.
Cuando
los gobiernos y los medios de comunicación hablan de
los desastres como
oportunidades para el desarrollo,
se está haciendo
referencia a la coyuntural y a
veces excepcional ocasión en que
se pueden revertir presiones dinámicas
que han operado en la
conformación del riesgo de desastres desde mucho
antes del momento
del impacto;
lamentablemente las experiencias a nivel global sobre
este tipo de intervenciones de
avanzada no se constatan de forma generalizada y es por ello que
el Marco de Acción de Hyogo
incluye como uno de
sus objetivos estratégicos la no reproducción del riesgo en
los procesos de reconstrucción (Objetivo
Estratégico número 3 del Marco de Acción de Hyogo, EIRD, 2005
Adicionalmente,
estas ventanas de oportunidad solamente se presentan, de
forma clara y con una
firme (aunque temporal) voluntad política, en
los casos de desastres de
gran impacto, que tienden
a ser objeto
de opinión pública,
de los medios de comunicación y logran movilización de recursos; por su
parte, los desastres “pequeños”, en
términos de su afectación de micro
unidades territoriales, muy pocas veces se constituyen en una oportunidad para
revertir presiones dinámicas creadoras de riesgo.
Tanto
las características del escenario de
desastre, como las del
nuevo escenario de
riesgo, estándeterminadas por las
condiciones del riesgo actual existentes
previas al impacto; por ello, las grandes expectativas que se crean
frente a los procesos de recuperación
y reconstrucción, cuando
no están sustentadas en un claro
entendimiento de las reales y
factibles opciones de promoción del desarrollo sostenible
en el territorio
afectado, tienden a caer en el
descontento popular con su cuota de
insatisfacción y de falta de credibilidad en las instituciones del Estado.
En resumen,
los cuatro hitos
fundamentales del proceso
Riesgo–Desastre
Autores: Lizardo Narváez, Allan Lavell, Gustavo
Pérez Ortega
Centro de Capacitación y Prevención para el Manejo de Emergencias y Medio
Ambiente SOSVidasPeru
Desde 1990
https://sosvidasperutrujillo.blogspot.com
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