¿Qué es Gestión del
Riesgo de Desastres y cuál es su propósito?
La Gestión del
Riesgo de Desastre, como concepto central
de la discusión en
torno a la intervención
en el riesgo
y desastre, data esencialmente de la última mitad de los años noventa
del siglo pasado y, desde entonces, ha reemplazado en muchos lugares
las nociones de Manejo, Gestión
o Administración de Desastres, tan comunes desde los años sesenta en adelante.
El mero cambio
de terminología, sin entrar en el
fondo de las distinciones sustanciales, ilustra cómo el eje de análisis y preocupación ha pasado del desastre mismo (el daño y la
pérdida) hacía el riesgo, la potencialidad de daño y pérdida,
con lo cual se abrió espacio para mayores consideraciones sobre los
procesos de prevención y mitigación del riesgo, a diferencia de la respuesta a
desastres ya ocurridos y los procesos
posteriores de reconstrucción.
Su uso como
noción y para describir
un proceso y conjunto
de prácticas particulares
relacionados con gobierno y sociedad civil, data esencialmente del periodo posterior al
impacto del Huracán Mitch en Centroamérica. Ese singular evento sirvió para revelar una serie de aspectos del
riesgo y desastre fuertemente
relacionados con los procesos
de desarrollo y marginación de la
población pobre, incluyendo los procesos
severos de degradación ambiental que sufrieron en el
periodo post guerra y que contribuyó sustancialmente a la creación de
nuevas amenazas en la sociedad.
La vinculación del proceso de
gestión con la problemática del desarrollo y su gestión será el factor definitorio de lo que se desarrollaría como el proceso y
la práctica de la gestión del riesgo en
la primera década del nuevo siglo.
Aquí se debe
reconocer desde el principio
que a veces cada quien define e interpreta la gestión de riesgo a su
antojo. Pero, al final de cuentas, su
desarrollo como concepto y noción, para
captar la esencia de
una serie de
procesos y acciones
particulares, tuvo un origen, un
desarrollo y un fin específico independiente del uso que cada
quien quiere hacer del mismo.
Entre estas
interpretaciones distintas se incluyen aquellos que quieren ver en la gestión
del riesgo una alusión a lo que se llamaba la prevención y mitigación
de desastres. Esto no es correcto,
ya que la gestión se fundamenta en el riesgo y este concepto está
presente en todos los ámbitos del proceso, incluyendo los momentos pre y
post impacto del fenómeno potencialmente
peligroso.
Con esto se establece una primera
aproximación a la definición
de la gestión del riesgo:
se trata de un proceso que
tiene como objetivo reducir y controlar los factores
de riesgo de
desastre en todo momento del
continuo de riesgo (los cuatro hitos fundamentales del proceso riesgo–desastre que caracterizan el movimiento y desarrollo
del riesgo en el tiempo y en el espacio).
A continuación se
presenta una propuesta de definición de la gestión del riesgo de desastre,
concertada entre los autores de
este documento y fundamentada en los
desarrollos conceptuales previos,
empleados por el Proyecto PREDECAN:
La Gestión del
Riesgo de Desastre, definida en forma
genérica, se refiere a un proceso social cuyo fin último es la
previsión, la reducción y el
control permanente de los factores de riesgo de desastre en la
sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial,
sostenibles.
En este sentido, la
gestión del riesgo abarca formas de
intervención muy variadas,
que van desde la formulación e implementación de
políticas y estrategias, hasta la
implementación de acciones e instrumentos concretos de reducción y control.
La gestión del
riesgo admite distintos
niveles de intervención que van
desde lo global, integral, lo sectorial y lo
macro-territorial hasta lo
local, lo comunitario y lo
familiar. Requiere de la existencia de
sistemas o estructuras organizacionales e
institucionales que representen
estos niveles y que reúne,
bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles
diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de
representación social de los diferentes actores
e intereses que juegan un
papel en proceso
de construcción del riesgo y en
su reducción, previsión y control.
El movimiento
histórico en los enfoques hacia el
riesgo y el desastre puede verse de
forma resumida en el cuadro 2, donde se
destacan las bases conceptuales y sus implicancias para la práctica en un periodo
que va desde los años
sesenta hasta el presente y que permiten ver las diferencias
sustantivas entre el enfoque de la llamada “administración de
desastres” como enfoque y la “gestión
del riesgo de desastre”.
La Gestión del Riesgo, la Gestión del Desarrollo y su
sostenibilidad
La
delimitación o definición de lo
sustantivo en términos de los
objetivos y metas de la
gestión del riesgo antes presentadas,
claramente indican o explicitan una
relación con el
proceso de desarrollo.
En adelante
intentaremos clarificar la relación de la
gestión del riesgo con la gestión del desarrollo sostenible en sus vertientes
territoriales y sectoriales, donde se
considera el desarrollo sostenible un
proceso de aumento en
el bienestar general de la
población, bajo condiciones
que garantizan la seguridad
en el acceso
a los satisfactores
de la vida y seguridad
para la vida,
los medios de vida y la infraestructura que los apoya;
todo bajo condiciones en que el
uso de los recursos naturales es
sostenible y no depredador (se reproduce el medio ambiente y se sostiene en
lugar de disminuir su oferta de servicios y recursos y su productividad).
Consideramos la noción de “seguridad” de la vida y de los medios que lo
sustentan un elemento crítico en la definición de desarrollo.
Una discusión central: Gestión de Riesgo y Gestión del
Desarrollo: ¿Independiente e interdependiente o subordinado y dependiente?
Al considerar la gestión
del riesgo y su relación con la gestión
del desarrollo existen dos formas dominantes de ver esa relación y
de establecerla.
Una forma,
hasta cierto punto
dominante en el discurso, es el de considerar que la gestión de riesgo
debe “integrarse a”, o
“transversalizarse en”, la gestión del desarrollo en sus distintas
expresiones sectoriales o territoriales, de igual manera como se insistía en su momento con el tema
de ambiente y género, ambos
considerados temas “transversales”. En esencia este argumento se
sustenta sobre la idea de que
el “desarrollo” mejora o se sustancia y se afianza en la medida en que los temas de género,
ambiente y ahora riesgo, sean explícitos y siempre presentes en el diseño de
políticas, estrategias e instrumentos de desarrollo.
La forma institucional
en que esta expresión
del problema se manifiesta ha sido a nivel macro con la creación de
ministerios del ambiente, de la mujer y en algunos lugares
del desastre y del riesgo; y a nivel micro con la creación
dentro de órganos
sectoriales y territoriales de gobierno y sociedad civil con el
establecimiento de oficinas sectoriales y municipales, etc., de la mujer, el ambiente y de riesgo y
desastre. A nivel de los planes de gobierno en
sus niveles centrales
y locales a la
vez que pueden aparecer
capítulos independientes en los
planes de desarrollo
sectorial y territorial sobre estos
temas, muchas veces también se percata la elaboración de
planes específicos sobre
este tipo de tema “transversal”.
La esencia de este
tipo de enfoque hacia los llamados temas “transversales” consiste en
establecerlos con cierto grado de
autonomía e independencia como temas y
en buscar su integración al “mainstream” de la planificación del desarrollo por medio de normas, decretos, lineamientos, órdenes ejecutivas
que establecen que deberían ser
considerados e incorporados obligatoriamente en la planificación sectorial
y territorial.
Se establece
entonces un tipo de separación, autonomía e
independencia de los temas,
una necesidad de su incorporación
en la planificación del desarrollo por
medio de artífices
legales e institucionales
específicos, y una insistencia implícita de que el desarrollo
se beneficia de su presencia y su
consideración. Aparecen muchas eces como
adjuntos al desarrollo, algo
que lo mejora, lo viabiliza, lo
sustancia y lo avala.
El desafío es
¿cómo transformar prácticas
“tradicionales” de gestión
del desarrollo, emanadas
desde niveles jerárquicos superiores,
a través de la incorporación de aspectos olvidados o relegados de este
proceso de desarrollo?
De igual forma que el Índice de Desarrollo Humano
de las Naciones Unidas pretendía mostrar e insistir en que el
desarrollo era algo más que ingreso per
cápita, la transversalización de los
temas mencionados tiene el propósito de insistir en que el desarrollo no es completo sin
consideraciones de ambiente, mujer y
riesgo. Pero también hay la insinuación que desarrollo
puede existir sin considerar estos factores y que ellos mejoran ese desarrollo, pero no necesariamente lo definen.
Una segunda manera
de ver la relación, la combinación y la concatenación de los dos temas es por
vía de los enfoques más holísticos o deductivos, los integrales y no
sumatorios. Bajo esta visión se establecería que no hay tema
transversal como tal sino
integral. Que el ambiente, la mujer, el riesgo y otros temas, son aspectos
esenciales de la definición misma del
desarrollo y sin la presencia de
consideraciones sobre la sostenibilidad
del ambiente, de equidad de la
mujer y de reducción o previsión de riesgo, no puede haber
desarrollo en absoluto.
En este sentido,
no se “mejora” el
desarrollo sumando consideraciones de riesgo de desastre, sino que
sencillamente no hay desarrollo
como tal si estas consideraciones no están
presentes. El riesgo no es
un adjunto al
desarrollo sino uno de sus factores constitutivos, es parte
de su misma definición, sin el cual sería difícil pensar en desarrollo en un sentido integral.
La posibilidad de
que desarrollo puede
existir en condiciones en que la probabilidad de la muerte y destrucción de
sus medios de
vida aumente con el tiempo, frente
a eventos físicos conocidos,
debería ser inaceptable;
de igual manera
que lo es la existencia de
condiciones de desarrollo en
donde la mujer
es relegada, subordinada y excluida
de las mismas condiciones y garantías que los hombres. No se mejora el desarrollo sumando estas
consideraciones, sino que se define
cuando éstas están presentes.
Sin lugar a dudas
el tema de la transversalización es el que
domina el discurso y la práctica
hoy en día. Frente
a esto es
de reconocerse que debido
a la relegación de
consideraciones sobre ambiente,
mujer y riesgo
en la planificación y práctica
del “desarrollo” durante
mucho tiempo, es tal
vez necesario al
comienzo de un periodo
de transición y
cambio, enfatizar estos temas
dándole la apariencia de ser temas independientes, autónomos y para los cuales
se requiere una institucionalización, una
práctica y posición “independiente” con sus propios ministerios, oficinas,
unidades de gestión
etc. Sin embargo, es de esperarse que
con el paso del tiempo y la
consolidación de las prácticas y
enfoques integradores, esa división y separación debiera desaparecer.
En la medida
en que
esto pase se lograría
una consideración automática de estos temas como ejes
fundamentales del desarrollo integral, como parámetros para pensar e
implementar el desarrollo y, en
consecuencia, se lograría su incorporación rutinaria en nuestros planes y estrategias. Los
planes de desarrollo sectorial y territorial, social y económico, automáticamente tomarían
e incorporarían aspectos de tal índole
como parte de su
rutina y no como algo especial, sujeto de decisión independiente y arbitraria
No obstante lo
anterior, es importante aclarar que
a nivel de
organización interinstitucional
es pertinente que existan
arreglos, acuerdos y sinergias
claramente establecidas y con la capacidad de
transformarse y adaptarse en
función de un objetivo compartido; esta es la idea que
orientará la sección 4 de este escrito en donde
se aborda la organización de los
procesos de intervención sobre el riesgo de desastres.
Es necesario a este punto
indicar que la existencia de sistemas
organizacionales busca precisamente la integración de la gestión del riesgo como una estrategia para la transformación del desarrollo; por ello,
como se sustentará posteriormente, no
buscan la “ejecución” de la
gestión del riesgo como si fueran entes
aislados, sino la integración del enfoque y la práctica de la gestión
del riesgo en el conjunto de actores sociales e institucionales que participan
en la creación del riesgo
y en su resolución.
Para profundizar y
especificar el entendimiento del enfoque y la práctica de la gestión del riesgo y su relación con el desarrollo, se propone considerar la gestión desde
sus dos vertientes principales,
la correctiva y la prospectiva.
Una introducción
Durante mucho
tiempo uno de las mayores preocupaciones de las instituciones, gobiernos, sociedad civil y academia interesada en los problemas de riesgo y desastres, se ha
concentrado en cómo reducir los contextos de riesgo existentes: edificios mal
construidos, comunidades en lugares
inadecuados, evitar deslizamientos utilizando sistemas
de terrazas o mecanismos de sostenimiento
de pendientes, evitar inundaciones usando sistemas de diques, etc. Estos
mecanismos, como un todo, pueden ser descritos o clasificados como de
tipo correctivo o
compensatorio de condiciones de riesgo ya existentes, producto de la
mala ocupación y uso del territorio.
El costo de enfrentar estas situaciones
de riesgo es sumamente alto y es
por eso que poco se ha avanzado en eliminar el alto número de
casos de riesgo actual que eventualmente se convertirán en casos de desastre de
grande, mediano o pequeño impacto. La intervención en pro de la mitigación del riesgo
existente se ha conocido últimamente como gestión
correctiva y los mecanismos para logar su fin varían entre reordenamiento
territorial de zonas en riesgo, recuperación ambiental, reestructuración de
edificios y líneas vitales, readecuación agrícola, etc.
En contraste a este
enfoque, el aumento en el número
de desastres y su impacto asociado durante los últimos 40 años
y la promesa que los daños
aumentarán en el futuro con el cambio
climático y otros contextos negativos, combinado con la poca efectividad de medidas para reducir
el riesgo existente y el crecimiento vertiginoso de población y modos de
producción, ha conducido a la necesidad de pensar más proactivamente,
prospectivamente, en cuanto al riesgo de desastre.
Las prácticas
enfocadas en garantizar que el riesgo y sus
factores no se
consoliden en el
territorio, mediante la intervención sobre la aparición de nuevos factores
de riesgo, se ha
dado en llamar gestión prospectiva.
Los mecanismos disponibles se
encuentran en la práctica del ordenamiento territorial en las normas constructivas, en la normatividad en cuanto a
inversión pública y privada y en la consideración de los análisis de riesgo
Descentralización y gestión del riesgo: La relevancia
de lo local
El proceso
de la gestión
del riesgo admite diferentes entradas al problema desde
lo sectorial o lo territorial, desde
lo social o lo económico,
por vía de la
gestión ambiental, la gestión
del territorio, la consolidación de los medios
de vida y las condiciones sociales
de vida y por vía del fortalecimiento de la gobernabilidad;
por vías estructurales y no estructurales.
Entre los enfoques
o niveles el que más atención ha recibido en la región es el nivel de lo
“local” y lo “comunitario” y, en
consecuencia, las nociones y prácticas
asociadas con la
Gestión del Riesgo Local y Comunitaria. Aquí es
necesario establecer con claridad que la
gestión local y la comunitaria se
remiten a esferas distintas
de acción, aunque claramente relacionadas. A la vez
se establece que hablar de gestión
local se refiere a la gestión
municipal, a pesar
de que la noción
de “local” no se limita a esta esfera
de gobierno, sino que permite
otras acepciones en su uso
y aplicación (Lavell, 2004 y 2009a,
2009b, para una
discusión detallada de estos aspectos).
Las características
esenciales de la gestión en estos niveles
presentado anteriormente: la relación
explícita entre riesgo y
desarrollo y la gestión de ambos; la necesidad
de la participación y la
apropiación local y comunitaria; la
importancia de las
relaciones y sinergias con actores
y territorios de mayor jerarquía; la búsqueda e integralidad en la
acción; la necesidad de ligar el tema de riesgo a las instancias locales de
gestión del desarrollo, etc.
La importancia de
lo local y lo comunitario reside no tanto en que define un área de intervención
sino en que el riesgo y los
factores que lo constituyen se expresan más fidedignamente en estos niveles micro, y también es en estos niveles
que el desastre, los daños y pérdidas se
concretan. Las diferencias en impactos zona por zona, localidad por localidad,
comunidad por comunidad,
se explicarían en esencia por las diferencias que existen
en exposición, vulnerabilidad y
características del evento
físico detonador. En consecuencia, la conciencia de riesgo, las opciones
de medirlo escenificarlo, la inspiración para actuar, la opción de
sostenibilidad de acciones, todo
esto reside en el involucramiento de los
actores locales y comunitarios, y la implementación de un conjunto de acciones
en estos niveles bajo el control de las autoridades y la población misma.
A la vez que se
establece una relativa “autonomía” de lo local y lo comunitario en el tema de riesgo, es fundamental reconocer la
dependencia de estos niveles con otros territorios y actores.
Esta afirmación
deriva del reconocimiento de que el riesgo “in situ” puede ser generado o construido por procesos
y actores ubicados u originados en
territorios más allá de lo local,
lo regional, lo nacional o
hasta lo internacional. Políticas
nacionales sectoriales que no consideren
el riesgo de desastre pueden incrementar
los niveles de vulnerabilidad en los niveles
locales; procesos de
degradación de los bosques en los
límites superiores de cuencas tienen impactos en los niveles de amenaza y
riesgo en las parte bajas de la cuenca; las emisiones de gases de invernadero
en los Estados Unidos impacta el clima en los países andinos; mecanismos
nacionales de compensación social
influyen los niveles de pobreza en los niveles comunitarios y en consecuencia
los niveles de riesgo.
La lección
que se deriva
de estas situaciones es que la gestión local y
comunitaria debe articularse con, y poder influir en, la formulación de políticas y
acciones en otros niveles territoriales.
La política y la estrategia nacional de gestión de
riesgo deben articularse
con lo local. Los ascensores entre los niveles deben ser estimulados y desarrollados.
Modelo conceptual sobre el proceso de intervención del
riesgo de desastre
En esta sección
se presenta un esquema gráfico que representa el
modelo conceptual sobre el proceso
de intervención del
riesgo de desastre; está fundamentado en las secciones
anteriores que sustentaron los hitos del proceso de construcción social del riesgo.
La gestión del riesgo
de desastre, como ha sido considerada en
esta publicación, considera
la intervención permanente de los
factores de riesgo en los cuatro hitos fundamentales descritos en el capítulo
1.2. (Ver cuadro 1) y de forma integrada a la gestión del desarrollo sostenible.
A continuación se presenta un esquema gráfico del
proceso global de intervención sobre
el proceso Riesgo - Desastre:
La gestión del
riesgo de desastres, como esquema de intervención sobre el proceso Riesgo–Desastre,
considera acciones específicas frente
a cada hito. Estas acciones se agrupan en seis procesos clave o procesos
constitutivos esenciales de la gestión
del riesgo: 1) Generar conocimiento
sobre el riesgo de desastres en sus
diferentes ámbitos; 2) prevenir el riesgo futuro;
3) reducir el riesgo existente; 4)
preparar la respuesta; 5) responder
y rehabilitar; y 6) recuperar y
reconstruir.
Una propuesta de
Mapa de Procesos, y una explicación de cada
uno de estos procesos
clave, se presentará en la sección 4, donde se aborda
el enfoque organizacional de la gestión del riesgo de desastres a través
de sistemas.
Como resumen, se
presenta una tabla síntesis que
vincula el proceso de
creación del riesgo de desastre con el
proceso de intervención a través de la gestión del riesgo
Como se presentó en
el capítulo 2.1.4., todos los procesos
de la gestión
del riesgo de
desastres, en función de los
diferentes hitos del proceso de
construcción del riesgo, incorporan en alguna medida acciones que pueden ser consideradas de tipo
prospectivo o correctivo; incluso en el proceso número 6, fundamentado en la
reconstrucción y recuperación post impacto, se aplican acciones que tipifican
los procesos de prevención y de reducción de riesgos.
Autores: Lizardo Narváez, Allan Lavell, Gustavo
Pérez Ortega
Mayor información siga el siguiente vínculo:
Centro de Capacitación y Prevención para el Manejo de Emergencias y Medio Ambiente SOSVidasPeru
Desde 1990 prevencionpe@yahoo.com https://sosvidasperutrujillo.blogspot.com
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