Indudablemente, el fenómeno climático
conocido como El Niño(FEN), no es nuevo (exploradores españoles
informaron sobre este fenómeno
en 1525-1526), pero después de
ser una causa relativamente silenciosa
de destrucción durante cientos de años, cobró fama repentinamente en los
últimos meses de 1997 y especialmente en el primer trimestre de 1998, era difícil encontrar una red
de noticias en los que no presentase un
informe sobre El Niño un artículo de fondo cinco o seis veces por semana “El Niño” se convirtió en un término común en gran parte de Occidente.
Aunque
suena engañosamente sin
importancia El fenómeno El Niño comprende
la aparición de agua marítima
superficial excepcionalmente caliente en las regiones central
y oriental del océano
Pacífico , cerca de la línea ecuatorial. El fenómeno ocurre cada cinco años ,
aproximadamente, casi moderado
(agua marítima superficial 2 a 3 grados centígrados por encima de lo normal) y con efectos
locales solamente. No obstante,
un evento extremo en el Perú modifica las características meteorológicas a nivel mundial y genera “anomalías ”
(tormentas, inundaciones, sequías) no solo en América (incluidos los países
andinos, Brasil, Paraguay y Argentina) sino también, mediante “teleconexiones” atmosféricas , en
África, Asia e incluso Australia (ver
Glantz, 1996, para un tratamiento completo del tema).
TRES
OBSERVACIONES SOBRE EL EPISODIO DE 1997 – 1998
Tres aspectos del fenómeno Climático de El Niño (FEN) más reciente son particularmente dignos de mención.
En
primer lugar, perdido
en medio del bombardeo de los
medios de comunicación generado por el FEN
de 1997–1998, se encuentra el hecho de que el evento
de 1982 – 1983 fue considerado
“el FEN del siglo”. Las pérdidas
acumuladas se calcularon en $ 13.000 millones. Sin embargo, la magnitud,
el alcance y la duración del impacto del FEN de 1997 – 1998 son por lo menos de la misma
magnitud que las de 1982–1983. Por lo
tanto, hemos visto dos “FEN del Siglo “
en el lapso de 15 años, lo cual nos
hace dudar, especialmente si la
comunidad científica puede establecer una conexión de los FEN con el recalentamiento del planeta
y el cambio climático. Sin
embargo, podemos decir al menos que los episodios del FEN constituyen un riesgo de recurrencia permanente.
En
segundo lugar, debido al amplio alcance de las consecuencias de los FEN,
esencialmente a nivel sectorial,
la mitigación de un FEN requiere un
enfoque integral y sumamente coordinado que incluya
dependencias gubernamentales múltiples, el sector privado y organizaciones nacionales
e internacionales tanto intergubernamentales como no gubernamentales. Es
decir, la gestión de los FEN requiere el
mismo enfoque (idealmente) que la gestión de desarrollo en
general. Aunque el crecimiento y la
prosperidad a nivel económico pueden mitigar
el impacto del los FEN, o al
menos facilitar la recuperación
a nivel global, solo un enfoque
altamente coordinado de los sectores internacional, gubernamental y de la
sociedad civil proporcionara protección a los sectores más pobre
y vulnerables de la población.
En
tercer lugar,
y lo que es más importante (debido a su carácter recurrente, si bien
impredecible, y al cada vez mayor tiempo de advertencia que resulta del uso de
las nuevas tecnologías), los episodios del FEN son excelentes candidatos para
la mitigación. sistemática.
Después de todo, en comparación con los
principales terremotos, que a menudo presentan intervalos de recurrencia
medidos en cientos de años, los episodios principales del FEN se repiten cada
diez años aproximadamente. Si bien esto todavía excede la esperanza de vida de
la mayoría de los gobiernos, un adulto tipo podría observar tres o cuatro FEN
de envergadura durante su vida y probablemente experimentar al menos algunos de
sus efectos. Por consiguiente, es conveniente reiterar que el tiempo transcurre
de dos maneras posibles: "durante un FEN" o "entre dos
FEN."
EL
EPISODIO DE 1982 – 1983:
¿HUBO APRENDIZAJE EN EL INTERVALO ENTRE
DOS FEN?
Sería
tranquilizado afirmar que se
extrajeron enseñanzas importantes, a partir del FEN de 1982 – 1983,
sobre medidas a tomar y programas a implementar. Lamentablemente, no fue
así. Con escasas excepciones, y
principalmente a nivel local, la infraestructura y los bienes económicos
perdidos en el FEN de 1982-1983 sencillamente se repararon o se reemplazaron in
situ, sin considerar seriamente la mitigación de futuros FEN.
El desarrollo y la capacidad institucional para abordar el tema de los
desastres tampoco demostraron aprendizaje serio a partir del FEN de 1982-1983.
Las organizaciones y los sistemas de defensa civil se fortalecieron mínimamente
y no recibieron ningún tipo de instrucción para la mitigación. En otras
palabras, carecían de recursos y continuaron siendo sistemas de respuesta de
bajo perfil con capacidad prácticamente nula para la coordinación previa al
episodio o para ejercer alguna influencia en la adopción de medidas.
La mayor enseñanza del FEN de 1982-1983 se
manifestó en las comunidades científicas. Sin embargo, las observaciones sobre
el terreno durante el FEN de 1997-1998 revelaron una situación algo diferente,
donde la falta de canales institucionales permanentes (y desacuerdos
científicos a principios de 1997) retrasó el flujo de información lo cual puede
explicar uno de los problemas más destacados del FEN de 1997-1998 fue una lectura gubernamental incorrecta de
la experiencia previa.
Desde mediados hasta fines de 1997, se
participó en una variedad de actividades para la mitigación física (por
ejemplo, limpieza de canales, reparación de diques). Lamentablemente, supusieron
que el FEN de 1997-1998 que se estaba formando sería una repetición del
episodio de 1982-1983, cuando en realidad resultó ser bastante similar al
episodio de 1925- 1926. Como consecuencia, gran parte de la actividad de
mitigación se llevó a cabo en el lugar incorrecto.
La enseñanza más importante, como señalamos
anteriormente, es que mientras los FEN son fenómenos de alcance regional a
mundial, son sus efectos locales específicos los que son tan problemáticos, y
estos efectos locales 1) varían extraordinariamente de FEN a FEN, 2} son
difíciles de predecir excepto en el muy corto plazo (de horas a uno o dos
días)y 3) constituyen los verdaderos desastres / catástrofes asociados con
episodios FEN.
Por consiguiente, la mitigación de los FEN
debe realizarse a largo plazo, debe ser de alcance regional y nacional y estar
informada por la comunidad científica acerca de datos históricos. Para
expresarlo claramente, las regiones que experimentan regularmente efectos
significativos de los FEN siempre deben estar preparándose sistemáticamente
(mitigación y preparativos) para el siguiente episodio.
¿ESTAREMOS
PREPARADOS INSTITUCIONALMENTE PARA HACER
FRENTE AL FENOMENO CLIMATICO DE EL
NIÑO DE GRAN ENVERGADURA?
La lógica del umbral
A fin de responder a la pregunta de manera
completa y justa, debemos recordar una tipología de episodios especialmente
útil basándose en estudios anteriores de respuesta institucional a sucesos
extremos, clasificando tales sucesos de
acuerdo con sus necesidades de respuesta según los siguientes esquemas:
En el esquema, de los accidentes estos son
tratados típicamente por organizaciones ya establecidas de respuesta de las que
normalmente se espera que participen en un suceso (por ejemplo, servicios de
policía, de bomberos, paramédicos). En el esquema, de las emergencias requieren
el agregado de capacidades institucionales latentes, por ejemplo la Cruz Roja,
El Ejército o Defensa Civil. En el esquema de los desastres, en cambio,
incluyen no solo la participación y las actividades de respuesta esperadas y
las organizaciones latentes, sino también la asistencia de organismos y/o
organizaciones de respuesta que "se extiendan" hasta el área del
impacto, por ejemplo empresas de construcción privadas o empresas de servicios
públicos que participan en actividades no habituales. En el esquema de los
catástrofes son tan graves que se caracterizan por la aparición de
organizaciones e incluso de movimientos
sociales enteramente nuevos.
Si bien esta tipología no encaja
exactamente en el contexto nacional y / o regional, la lógica del umbral sí lo
hace y ayuda a aclarar lo que sucedió con defensa civil durante el FEN de
1997-1998, lo que posiblemente suceda en episodios futuros, y también lo que se
puede hacer para romper el patrón de funcionamiento.
La clave es una barrera de protección
política entre las dos primeras y las dos últimas categorías de
acontecimientos. Hay una cierta tautología en la explicación, pero dado que los
intereses políticos que se incluyen en la respuesta a accidentes y emergencia
son generalmente bajos, defensa civil se activará en casos de emergencia y
permanecerá "a cargo." Sin embargo, si un acontecimiento supera el
umbral de emergencia y se convierte en un desastre, los intereses políticos
aumentan significativamente, y el
gobierno no puede permitir que la respuesta al suceso permanezca en manos de
una organización con bajo perfil político o escasa experiencia.
Esa lógica se toma aún más pronunciada si
el suceso resulta ser una verdadera catástrofe, con todas las repercusiones
políticas que conlleva (especialmente la posible creación de grupos autónomos
de ciudadanos u organizaciones de movimiento social).
Resulta interesante ver que la lógica del
umbral aclara por qué el FEN de 1997-1998 fue calificado como desastre. Con la
profundización de los efectos a fines de 1997 y principios de 1998, el FEN pasó
de ser una serie de emergencias relativamente localizadas (y por lo tanto
incluyendo a defensa civil) a ser un desastre que requería la atención de las
autoridades a nivel nacional.
Entonces, ¿qué significan el análisis hecho
hasta aquí y la adaptación de la lógica del umbral para el futuro de las
organizaciones de defensa civil?
Una opción consiste en reconocer que las
organizaciones de defensa civil son todavía las únicas organizaciones
permanentes de respuesta a emergencias, y deben adoptarse iniciativas para
fortalecerlas, aceptando el hecho de que en un desastre o catástrofe
probablemente se margine una vez más a la defensa civil.
Sin embargo, la idea es mejorar las
capacidades de defensa civil (de modo que menos episodios superen la barrera de
protección). Es decir, dado que los
niveles del episodio y por consiguiente la barrera de protección están
determinados por los requisitos de respuesta frente a las capacidades de
respuesta, si defensa civil puede mejorar sus capacidades, habrá menos
emergencias que se conviertan en desastres o, peor aún, en catástrofes.
La segunda opción comienza como la primera
(fortalecimiento de defensa civil), pero agrega una visión enteramente nueva
que requiere un cambio fundamental en la imagen de defensa civil. En estas
condiciones, los líderes de defensa civil buscarían mejorar las capacidades de
respuesta pero también comprender y aceptar que un desastre o una catástrofe se
politiza rápidamente.
Sin embargo, anticipan explícitamente y
planifican para actuar, de modo que ese cambio sea central a nuevas estructuras
u organizaciones (y de ese modo evitar que se los margine). Bajo esta opción, a
medida que un episodio se aproxima a la barrera de emergencia-desastre, es la
defensa civil misma la que enuncia algo como: "Sr. Presidente, Sr.
Gobernador, la situación escapa a nuestras capacidades y requiere respuesta y
atención en el ámbito regional y nacional.
Indudablemente, es muy difícil que esta opción
garantice el éxito, pero al menos convierte a defensa civil en un participante
activo en lugar de una víctima pasiva cuando un episodio supera la barrera
política. Dado que defensa civil en realidad planea una expansión rápida y
global para ayudar a todo el gobierno a hacer frente a un desastre o
catástrofe.
Centro de Capacitación y Prevención para el Manejo de Emergencias y Medio
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